政府間事權與支出責任劃分規制研究
——基于“權責法定”原則的視角

蘇洨宇， 王 彥

(1.東北財經大學財政稅務學院，遼寧 大連 116025；2.東北財經大學法學院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

事權劃分法律化，既是現代政府間財政關系的邏輯起點，又是依法治國的內在要求。只有規范化的政府間事權劃分，才能合理安排各級政府支出責任，確定轉移支付方式及數額，滿足各級政府履行事權的財力配置，形成各級政府財政收支的穩定預期。2014年10月十八屆四中全會提出“權責法定”原則，為建設法治政府提供目標準則。2015年10月十八屆五中全會提出“各級政府事權規范化、法律化，完善中央和地方政府間事權法律制度”，要求以法律規范為載體推進事權與支出責任劃分。2016年5月財政部明確提出“建立以政府間財政關系法和預算法為兩大支柱的現代財政法律制度體系”[注]財政部《法治財政建設實施方案》(財法[2016]5號)。。同年8月國務院頒布中央和地方事權與支出責任劃分改革時間表，預計2019—2020年基本形成中央與地方財政事權和支出責任劃分框架，制定政府間財政關系法，明確形成保障財政事權與支出責任劃分的法律體系[注]國務院《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發[2016]49號)。。因此，規范化、法律化是當前推進政府間事權劃分的根本要求。從法理學角度看，法律賦予政府事權，實質是賦予政府的一項職責，政府有責任通過財政支出履行其事權，以保障公民人身權、財產權等基本經濟社會權利不受侵犯。事權與支出責任的本質是政府職權與責任的問題，科學劃分政府間事權與支出責任，不僅要求各級政府事權與支出責任相適應，同時需堅持“權責法定”原則，對各級政府事權與支出責任的立法設計、行政調整與司法監督程序盡可能由法律明確規范。當前我國政府間事權劃分多以“通知”和“決定”等政策性文件的形式出現，缺乏憲法、法律、行政法規等方面的制度約束。政府間事權調整亦缺乏適當的法律程序，導致出現財政支出責任“下移”、政府間事權與支出責任不相稱、事權責任主體以及實際執行主體不統一等問題。

二、文獻綜述

事權與支出責任劃分與現行財政制度有關，而且涉及各級行政部門職權與責任的界定。劉劍文[1]認為政府事權是國家行政性機關及其財政部門為履行立法機關通過憲法等法律賦予的財政收支管理權責。柯華慶[2]指出，十八屆三中全會之前，財稅學界將“事權”“支出責任”“職能”概念混淆。其認為事權是政府在公共事務中應承擔的職責，與事權相比，支出責任更體現出政府財政支出的義務，而非權力。徐陽光[3]認為“事權與支出責任相適應”原則強調的是“權責一致”的理念。事權是指政府管理國家事務的權力，是行政權的表現；支出責任強調為履行某項既定事權職責而進行實際資金支付和管理的責任。財政科研協作課題組[4]認為事權是各級政府的職責及其公共管理權力。王樺宇[5]認為事權是一種“權源性”的概念，是政府管理事務的職權，支出責任則是政府應予支付或負擔的義務。因此，政府享有的職權與其承擔的責任義務需要匹配。肖捷[6]認為各級政府間權責清晰是構建現代財政事權和支出責任劃分模式的前提與基礎。從法理學視角而言，事權是《憲法》及其相關法律賦予各級政府部門管理行政事務的職責，支出責任是政府履行法律賦予事權的支出保障，是財稅體制法律化的直接表現，支出責任的落實情況決定著政府履行法定事權的履行狀況。

事權法律化的實現路徑包括多種方式。從修訂憲法、完善事權劃分原則角度看，寇鐵軍和周波[7]認為應在《憲法》層次，完善事權、財權劃分的基礎，增加政府事權劃分原則。樓繼偉[8]認為應首先在憲法中明確事權劃分原則，在各相關單行法律領域中明確規范各項事權的劃分。但是宣曉偉[9]認為不能局限于列舉各級政府間事權，應將其上升到法律法規層面。由于我國“中央決策、地方執行”的行政模式和“上下同構、事權共擔”的政府架構，并且存在事權動態變化等因素，僅僅依據幾項事權劃分的原則是得不出中央地方責權劃分的最優解的，因而建議引入司法調節機制，對中央和地方責權關系進行動態化調整。從立法角度看，寇鐵軍和周波[7]提出應出臺《中央與地方關系法》，以法律形式明確中央與地方政府各自的權力范圍。徐陽光[3]認為在劃分政府職責同時，應盡快同步啟動《財政收支劃分法》和《財政轉移支付法》的制定，確保財稅體制改革在法治軌道。劉劍文和侯卓[10]認為“事權法定”實質是將財政權力關進“制度的籠子”，應在《立法法》等法律中設置立法監督權，制定《財政關系基本法》和《轉移支付法》。從司法管控權看，賈康[11]建議以政府事權與司法管轄權的合理劃分為依據，把原歸屬于地方的司法管轄權轉變為中央事權。封麗霞[12]提出在推進我國央地事權立法規范化、法治化改革過程中，需發揮司法的間接微調作用。從法律關系的組成要素看，倪紅日和張亮[13]認為事權框架包括決策權、支出責任、支出管理三部分。若這三個部分是同一個政府主體承擔，則不會產生事權與支出責任不相適應的狀況。但實際財政體制運行中，這三部分的主體是分離的，這是導致事權與支出責任、財力不匹配的基礎原因。閆翠翠[14]從央地政府間財政關系的法律主體視角切入，分析財政關系法律主體變遷的特點及原因，從規范法律主體和約束權力等方面，推進政府間財政關系法治化。

綜上，政府間事權劃分應堅持“權責法定”原則，以法律規范為載體，明確事權與支出責任的法律主體、政府間事權動態調整制度及支出責任監督機制等。當前我國各級政府間事權與支出責任劃分不規范清晰，從立法實踐看，一項制度的法治化需要成熟的經驗基礎，因而短時間內制定《政府間財政關系法》和《轉移支付法》有一定難度。隨著2019年1月1日基本公共服務領域事權劃分方案的實施，根據財稅改革步驟，結合即將要出臺的交通運輸、科技、環境保護、城鄉住房保障等領域方案，經過2—3年實踐經驗積累后，形成全國中央與地方財政事權與支出責任劃分的清晰框架，最終由全國人大主導制定《政府間財政關系法》和《轉移支付法》，對各級政府事權與支出責任進行明確的法律規定。因此，當務之急是國務院各部門及地方政府從制定行政法規、規章入手，將國務院政策性文件逐步上升為法律效力較強的行政法規和規章，保障政府間事權劃分與調整有“法”可依。

三、事權與支出責任的法律淵源及劃分原則

(一)事權與支出責任的法律基礎

事權是《憲法》及其他相關法律賦予各級行政部門的財政職責，支出責任是政府履行法律賦予事權的支出義務與保障。《憲法》明確規定全國人民代表大會及其常委會、國務院、法院等國家機構設置及其職權范圍，即立法權、行政權、司法權的橫向事權劃分；《地方組織法》《民族區域自治法》等法律對中央和地方各級政府職權即縱向事權進行明確規定。《義務教育法》《社會保險法》《環境保護法》等各項事權相對應的部門法對中央與地方政府權責進行規定。政府履行支出責任主要通過財政支出落實，《預算法》對政府財政支出責任范圍進行明確規定。如表1所示。

從法律視角看，《憲法》及相關法律作為政府事權的法律淵源，賦予政府保障公民權益的職責。《預算法》作為政府支出責任的法律淵源，其法律內涵為政府財政支出的相關責任范疇，而不僅僅是政府財政預決算收支的規范操作。

(二)“權責法定”原則視角下的事權劃分原則

一是堅持法治統一原則。政府事權法律法規體系在法律效力上是有級次的，法律的效力高于行政法規，即上位法優于下位法。各個層級的法律規范必須保持其內部和諧統一。國務院行政法規及各部門、地方政府規章不得與《憲法》及相關法律相抵觸；若國家出臺相應法律，國務院行政法規及各部門、地方政府規章應服從國家法律。

二是堅持事權法定原則。政府事權與支出責任劃分應以法律法規的形式規范，事權并非政府“與生俱來”的，而是經全國人民代表大會通過，《憲法》及相關法律賦予的。從法律角度看，政府事權堅持“法無授權即禁止”。將政府的事權與支出責任范圍以法律形式規范，明確規范政府間事權與支出責任劃分安排，監督政府依法行政，形成“權責清晰”的政府間財政關系。

三是堅持權責相稱原則。有權必有責，建立事權和支出責任相適應的政府間財政關系，應堅持政府的職權范圍與承擔的支出責任相匹配。政府對其職權沒有自由處分權，必須依法履行，若不依法履行職責而損害公民權益或公共利益，則應承擔相應的法律責任。

四是堅持行政高效原則。公共事權的受益范圍是動態變化的，而且政府履行支出責任存在行政成本，應將信息量大、獲取信息復雜的公共服務劃分為地方事權，發揮地方政府聯系群眾和獲取信息的優勢，有利于降低政府行政成本，提高地方政府履行事權的支出責任效率。

四、事權與支出責任劃分歷史脈絡與現狀評估

(一)政府間事權劃分的歷史脈絡

自1994年分級分稅的財政管理體制改革至今，各級政府事權與支出責任劃分主要以最高行政部門及其職能部門的行政決定為依據，基本沿襲按行政隸屬關系劃分的方式。我國對事權、支出責任、財權、財力及以彼此關系為核心的政府間財政關系在不同階段有不同的認識。從“事權與財權相結合”到“財力與事權相匹配”的表述，再到十八屆三中全會“事權和支出責任相適應”“事權劃分規范化、法律化”的原則，強調以法律制度規范不同層級政府的事權劃分，客觀地反映出我國政府間財政關系調整由表及里、由易及難的改革脈絡，不斷深化對政府間財政關系問題的本質認識，相關政策文件如表2所示。

表2分稅制改革以來事權調整的相關政策文件

2018年2月，國務院頒布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分政策方案》(以下簡稱《方案》)，突破原有按東部、中部、西部確定支出責任分擔比例的方式，改為依據各地區的事權范圍與財力狀況，分類分檔承擔支出責任；同時設立共同財政事權分類分檔轉移支付，加強中央政府支出責任。相較于2016年國務院頒布的關于推進《中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，2018年的《方案》對政府間事權的分擔比例及方式作了進一步地明確和細化，制定了國家公共服務基本標準。雖然其僅是國務院規范性文件，不具備正式法律權威屬性，但從另一個層面，《方案》對前述中央與地方政府間事權與支出責任劃分空白給予了必要的制度補充。

(二)政府間財政支出狀況

在分稅制體制下，地方政府可支配財力包括兩個部分：地方稅收和中央轉移支付及稅收返還。地方政府實際承擔85%的國家財政支出任務，尤其新增了民生領域的社會保障支出責任，多由中央部門制定政策，地方部門具體執行。2017年地方政府承擔社會保障支出占比95.93%。在教育、文化等受益范圍廣泛的全國性公共服務領域，本應由中央政府負責的公共服務領域中央卻沒有積極履行其支出責任義務。2016年和2017年中央對教育事權的支財政出分別是5.16%和5.14%，文化支出分別是7.84%和7.99%；社會保障屬于全國性公共服務，2017年中央支出僅占全國支出的4.07%。中央政府通過對地方一般性轉移支付和專項轉移支付方式承擔部分事權，按其承擔比重排序依次是：社會保障、節能環保、農林水事務、糧油物資儲備、交通運輸、住房保障、商業服務業。由于缺乏明確的事權劃分法律規范，因而公共服務支出責任存在“下移”，地方政府承擔了較多本屬于中央政府事權的支出責任。如表3所示。

表3 2016—2017年中央與地方一般公共預算支出與轉移支付占比 單位：%

數據來源：(1)《中國統計年鑒2017》(中國統計出版社)；(2)根據財政部預算司(http://yss.mof.gov.cn/)2016—2017年中央對地方稅收返還和轉移支付決算表，由2017年中央、地方一般公共預算支出決算表整理得出。

(三)事權與支出責任劃分現狀評估

近年來，國務院頒布政府間財政事權與支出責任劃分的《指導意見》，并在教育、醫療等基本公共服務領域頒布劃分的改革《方案》，但政府間事權與支出責任劃分整體改革仍存在以下不足：

一是政府間事權與支出責任主體錯位。我國政府行政體制包括中央、省、市、縣、鄉五級政府事權主體，當前事權劃分調整多以臨時性的政策文件為主，導致支出責任的承擔主體不明。各級政府事權與支出責任劃分出現主體錯位現象，本屬于中央政府的事務交由地方政府處理，由地方政府負責的事項中央卻承擔較多的支出責任，根本原因是政府事權主體與支出責任執行主體不統一。

二是事權與支出責任劃分不清。我國《憲法》《地方組織法》《民族區域自治法》《義務教育法》《社會保險法》和《環境保護法》及相關法律僅對中央與地方政府間的事權劃分原則進行了規范，但缺乏具體對各項事權與支出責任劃分安排。2018年國務院頒布的改革《方案》仍基于頂層設計層面，可操作性不強，未提及省級以下地方各級政府事權范圍與支出責任安排，導致省級以下地方各級政府事權與支出責任分工混亂。在技術路徑方面缺乏對中央性公共服務、地方性公共服務、全國性公共服務的法律界定，導致中央政府下移部分支出型公共服務事權，或把中央性公共服務混淆為混合公共服務。

三是事權調整的法律權威不足。政府間事權與支出責任劃分缺乏系統性的成文法律法規，其多以中央文件、國務院“通知”“決定”等政策性部門文件實現上下級事權調整劃分，缺乏憲法、法律、行政法規等法律約束，以致省級以下地方各級政府事權和支出責任劃分無“法”可依。例如2018年國務院出臺基本公共服務領域政府間事權與支出責任劃分改革的《方案》，《遼寧省與市共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》[注]《遼寧省基本公共服務領域省與市共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(遼政辦發〔2018〕49號)。，《山西省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》[注]《山西省基本公共服務領域省級與市縣共同財政事權和支出責任劃分改革方案》(晉政辦發〔2018〕103號)。，這些僅是國務院、地方政府的規范性政策文件，雖具有普遍行政約束效力，但不具有法律約束效力，未能解決我國事權劃分法律化問題，會導致各級政府事權與支出責任安排的落實大打折扣。轉移支付政策主要以部門規章和規范性文件為主，法律效力低，會引發財政轉移支付資金撥付隨意，存量資金結存閑置、資金利用率低的問題。

四是事權動態調整制度及支出責任監督機制缺位。地方政府不享有事權調整的參與權與決策權，中央政府缺乏對各級政府事權調整的法律程序及支出責任落實情況的考核與監督機制。政府間事權邊界會隨著經濟社會發展而動態變動，先驗性地靜態確定各級政府事權是不夠的，需配合政府間事權劃分的動態調整制度。

五、事權與支出責任劃分的法律規制

法律法規和行政政策是規范中央和地方事權與支出責任劃分的兩種方式。法律法規提供構建事權劃分的原則與法律體系，發揮法律效力等權威性功能。行政政策確定事權法治建設方向，確保制度意圖的實現(如2018年的《方案》)。政府間事權和支出責任的劃分必須上升到法律層面予以解決，才能夠不斷地完善分稅制管理體制改革[15]。當前政府間事權劃分行政政策成果顯著，但法律法規體系建設較薄弱，需進一步加強財政體制改革的法治化建設，針對當前政府間事權與支出責任劃分的特點及問題，需要就事權與支出責任主體、事權法律關系內容、事權動態調整制度，以及支出責任監督機制等方面提出對策。

第一，堅持事權與支出責任主體統一。中央政府提供的公共服務由中央財政負責支出，中央各職能部門、直屬部門不得要求地方政府安排配套資金，中央公共服務若委托地方政府承擔，應明確事權與支出責任的法律主體，有利于對支出責任效果的監督。屬于地方政府提供的公共服務，原則上由地方政府安排財政資金，若地方履行公共服務存在支出缺口，除部分資本性支出可通過依法發行政府債券等方式解決外，大部分應通過中央轉移支付補充，前提應明確支出責任的法律主體。交通基建、市政道路等部分公共服務領域，可采用PPP模式由專業的社會機構負責提供，保證社會資本主體與支出責任的執行主體相一致。避免事權決策權、支出責任、支出管理主體分離。

第二，明確事權法律關系內容。推動政府間事權關系的法律化，從技術路徑看，先對公共服務進行性質分類，明確界定“中央性公共服務”“地方性公共服務”和“全國性公共服務”，進而在法律法規層面劃分“中央事權”“地方事權”和“共擔事權”[16]。對于跨行政區域的公共服務，例如普通國道、高速公路網、全國鐵路網、流域治理等建設項目，由中央和地方政府統一管理，在法律層面界定為中央和地方政府共擔事權。對于成本與收益可限定在某固定區域內的公共服務，例如地方治安、垃圾處理、地區交通、城市規劃、地方消防等，屬于地方性公共服務，在法律層面界定為地方事權。對于成本較高、覆蓋范圍廣的公共服務，例如國防和外交，全國大江、大河、大氣、海洋環保治理，大型水利工程等收益不明顯的公共服務，地方政府基本沒有動力提供，應屬于中央性公共服務。對于保障全國性食品、藥品市場安全監管的公共服務，應將食品、藥品安全監管事權劃入中央性公共服務范圍[17]，法律規范為中央政府事權。

明確規范中央與地方支出責任。在法律規范各級政府事權后，進一步明確各級政府間事權的支出責任劃分，其中包括共擔事權的中央與地方政府支出責任分檔分擔比例，中央政府需集中一部分公共衛生、社會保障、高等教育事權。對于傳染病防治及免疫，地方政府無法控制其影響范圍，應由中央承擔支出責任。中央政府集中部分事權后，相關行政部門的人員工資和支出責任安排由中央負責[18]。

第三，構建財政事權法律法規體系。根據“權責法定”原則，首先，在《憲法》層面明確各級政府事權劃分原則，保障事權的調整具有法律依據。其次，國家統一制定公共服務領域全國基礎標準，結合各地經濟發展狀況，明確《地方組織法》中各級地方政府財政事權的支出責任及分擔比例。對國務院相關行政文件分類歸結，適時出臺各級政府間事權劃分的行政法規，動態修訂相關法律法規，逐步由全國人民代表大會主導制定《政府間財政關系法》《轉移支付法》《國債法》《國有資產管理法》等相關財政法律。

第四，建立事權動態調整制度。隨著2020年事權配置格局的基本明確，根據各級政府財力增長情況與政府職能變化的總體趨勢進行事權劃分調整，市場或社會組織可以承擔的公共事務交由市場或社會機構組織承擔。制定違憲審查制度，若國務院行政法規或各部門、地方政府規章及其他規范性文件違反憲法，應按違憲審查機制宣布其無效，間接地調整政府間事權劃分。同時由中央政府經全國人民代表大會及其常委會審議備案后，地方在一定的權限范圍內享有調整中央與地方事權與支出責任的權力，并賦予省級政府參與事權調整的決策權。

第五，完善支出責任監督機制。首先，各級人民代表大會應加強對政府行政部門事權規制和監督，以地方性法規的形式，對各級政府的事權歸屬做出明確規定，同時對政府支出責任的執行情況及存在的問題進行審議、質詢和監督。其次，以政府層級間監督形式，加強政府事權與支出責任履行效率監督。對中央政府委托地方政府承擔的財政事權與支出責任執行情況，中央政府應加強對省、市、縣政府跟蹤指導、監督檢查。著力強化各領域的財政事權與支出責任劃分進展情況、基本公共服務領域(省級)基礎標準、支出責任分擔方式、轉移支付結構等方面的審計監督。重點審計經人大批準后的政府預算是否在規定時間內批復下達，資金是否及時落地，各項事權的支出責任安排、執行是否高效，是否符合國家基本規定等。最后，引入司法監督程序。人民檢察院對各級政府事權及支出責任效果擁有監督權，增加社會保障、醫療衛生、住房保障、農林水務、交通運輸等領域的行政公益訴訟的適用范圍。在現行行政公益訴訟框架下，若在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護等領域，政府行政機關不能依法履行其職責和支出責任，人民檢察院可依法向法院提起行政公益訴訟，要求地方政府按國家標準履行支出責任，保證全國范圍內能夠達到最低限度的標準和條件。