耦合與失衡：閔行政區變遷中的上海城鎮化進程（1958—1992）

段曉彤

[摘 要]1958至1992年，在國家發展戰略和上海城市發展需求等多種因素的交織影響下，原隸屬于江蘇省上海縣的閔行鎮行政區劃有過五次調整。作為新中國成立以來建設的第一個衛星城，閔行的政區變遷與其城鎮化進程表現出階段性耦合的特點，反映了閔行城鎮化進程中工業化與城鎮化失衡的現象。作為上海衛星城城鎮化探索中的典例，閔行政區的歷史變遷在一定程度上衍射了上海的城鎮化進程。

[關鍵詞]閔行；政區；上海；城鎮化

[中圖分類號] C911 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2019）04-0013-05

閔行位于上海市南郊，處于黃浦江上游北岸，距上海市中心約30公里。在城市發展過程中，閔行行政區劃經歷過多次調整，和上海城鎮化進程緊密相連。本文在前人研究的基礎上，從閔行政區變遷的角度探討上海城鎮化進程，著重論述閔行政區變遷的過程及影響。

一、閔行政區變遷的過程

新中國成立后，閔行在華東局的主持下開始了重工業建設，為動力衛星城的建設打下了基礎。1958年至1992年，閔行先后發生了五次大的行政區劃變動。

（一）隨縣入市（1958）。1958年1月，國務院作了同意將臨近上海的江蘇省嘉定、寶山、上海三縣劃歸上海市管轄的批復，閔行鎮作為當時上海縣的轄鎮，也隨之并入了上海市。

江蘇三縣劃歸上海，一方面緩解了工業用地緊缺的局面，另一方面也有利于建立起副食品就近供應地。上海的副食品供應“除蔬菜由郊區供應百分之七十左右外，其他幾乎全靠兄弟地區的支援”。上海建立起副食品基地，節省了運輸成本，同時更有利于保障經濟建設任務的順利完成。

（二）撤鎮立區（1959-1964）。1958年9月，上海將閔行規劃為以機電工業為主的衛星城。隨著國營上海電機廠、國營上海汽輪機廠的新建和擴建，并且“還有工廠四個（地方國營上海農具鐵工廠、私營中聯染料廠和兩個籽棉加工廠），建筑工地一個，手工業作坊四十余戶，商販二百八十戶”[1]，閔行鎮的性質已經由農產品集散的小市鎮向以工業為中心的小城市方向發展，因此原隸屬于上海縣的政區管理已經不適應新發展需求。由于閔行的人口和經濟狀況還不足以構成設市的條件，而上海縣領導農業生產的任務繁重，閔行單獨設區成為合理選擇。1959年12月上海市人民委員會第十、十一次會議討論決定，“建立閔行區（包括吳涇），將原屬上海縣的部分行政區域劃為閔行區的行政區域”[2]。

（三）并入徐匯（1964-1982）。在工業大躍進浪潮下，閔行重工業基地取得一系列顯著成就。隨著國民經濟調整的“調整、鞏固、充實、提高”八字方針提出，上海進行了第三次工業大改組，“大躍進”時期快速發展的冶金、機電和建材行業成為了壓縮重點，以機電工業為例，“共關、停、并、轉118家企業，精簡職工6萬余人”[3]。在精簡職工、減少國家財政支出的要求下，上海市為了加強集中領導，采取了調整行政區劃的措施。1964年4月，上海市人民委員會提出了“關于撤銷吳淞、閔行兩個區建制的建議”，“原閔行區建制撤銷以后，分別設立閔行辦事處和吳涇辦事處，劃歸徐匯區人民委員會領導”。[4]

（四）恢復建制（1981-1991）。自1964年隨著工業體制的變更，閔行區被撤銷并入徐匯區管轄之后，閔行的建設和發展出現了裹足不前的狀況。對閔行地區的組織領導力量削弱，也影響了居民的生活質量。黨的十一屆三中全會以后，上海的城市規劃工作逐步獲得恢復和發展。上海市城市規劃局于1979年編制出了《閔行總體規劃和近期建設規劃》，“建議恢復區一級的建制”[5]。徐匯區對于此種調整也持贊同態度，建議“把我區所轄的閔行、吳涇兩個街道劃出，另建閔行區”[6]。1981年，閔行從徐匯區分出，開始進行具體籌建工作，重新恢復區級建制。

（五）新閔行區（1992-至今）。進入20世紀90年代，上海國民經濟和社會發展邁入關鍵期。1991年4月上海市第九屆人民代表大會第四次會議在關于城市規劃方面提出，“要充分利用浦東開發的有利時機和政策，加快閔行、虹橋、漕河涇三個經濟技術開發區的建設和完善。”[7]在促進浦東與浦西共同繁榮的發展形勢下，1992年11月，撤銷閔行區、上海縣，設立新的閔行區。隨著新閔行區的成立，閔行和吳涇兩個衛星城被進一步整體規劃為“占地60平方公里、50萬人口的中等城市”[8]，成為上海西南重要的工業基地、科技創業區、現代居住區。

二、閔行政區變遷的條件要素

閔行政區變遷是多種因素交織影響下的產物。既有國家在社會主義建設的不同時期政策調整的影響，也有上海城市發展戰略定位的需求；既有發展工業、推進城鎮化進程的經濟因素，也有擴寬城市發展空間、緩解城市病的社會責任。

（一）服從國家戰略布局。從“維持利用，調整改造”到“充分利用，合理發展”。“一五”期間，上海并沒有成為社會主義工業化的重點“投資”建設區，其主要任務是利用原有的工業基礎為全國經濟建設服務。1956年4月，毛澤東在《論十大關系》中指出“沿海的工業基地必須充分利用”。中央對于上海工業發展的重新定位，使“充分利用，合理發展”的工業發展方針得以確立，這直接影響了后來的上海城市定位及城市發展規劃。

從“躍進”到“調整”。1958年，在城市躍進的號角下，上海衛星城的規劃建設提上日程，閔行作為第一批重點規劃的衛星城，設立獨立的區級建制。進入60年代，開始貫徹國民經濟調整方針，精簡機構、節約資金成為國家對城市建設的指導思想之一。根據新調整的經濟發展指標和出現的城市糧食供應危機，精簡職工、壓縮城鎮人口支援農業生產的運動由上而下地貫徹實施。[9]

從“三線建設”到國際都市建設。20世紀60年代，中央要求全國在人力、物力、財力方面全力支援三線建設，“要求一切新的建設項目應擺在三線”[10]。在1964—1966年的三線建設高潮中，上海成為內遷工廠和職工最多的地區之一，上海衛星城建設遭遇瓶頸，閔行并入了徐匯區管轄。改革開放之后，隨著國家對上海城市的重新定位及閔行地區自身發展的考慮，閔行從徐匯區分出。1992年10月，中共十四大提出“以上海浦東開發開放為龍頭，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一”[11]，這加速了上海對鄉級政區和縣級政區的重新整合，1992年撤銷上海縣，將原上海縣并入閔行區。

（二）上海都市發展的路徑驅動。首先是上海對自身發展的渴求。“一五”計劃時期，上海的工廠在進行公私合營的社會主義改造和工業改組的同時，也在為國家156項重點建設項目生產配套設備。例如在1956年設備承制的分交任務中，國內負擔40%，其中上海在1957年完成的就有62個重點項目、500個品種、11522臺設備。完成公私合營后，上海市委國營工業部向市委提交《關于工業生產的報告》，“反對盲目從上海遷廠到內地和將上海的技術人才過多地支援內地，認為要對上海工業改組、技術改造等方面采取更積極的措施”[12]。上海希望發揮本地工業潛力，擴大工業用地，進行工業改組的要求，在“充分利用，合理發展”的工業發展方針下有了實施的可能性。

其次是堅持衛星城規劃建設。1959年，閔行作為以機電工業為主體的衛星城建設被提上了日程，單獨設區成為合理選擇。“全面調整”時期，閔行出現了緩慢發展的狀況。至1979年，上海市七屆二次人民代表大會上提出了要“嚴格控制城市人口，合理調整工業布局”，加強衛星城城市建設再次成為城市規劃的重點，促進閔行從徐匯區分出。20世紀八九十年代，上海衛星城進入新的發展階段，以形成中心城、衛星城、郊縣小城鎮和農村集鎮四個層次分明的體系。時任上海市市長江澤民對閔行衛星城的建設工作做了肯定，指出：“發展閔行新區是對的，而且已經有了一個好的基礎，應該盡快把它建設好。”[13]在上海城市發展“面向世界，面向二十一世紀，面向現代化”的定位背景下，閔行新區圍繞改善基礎設施、完善投資環境與提高城市質量的主體規劃，迅速發展。

三、閔行政區變遷中的“耦合與失衡”

作為上海郊區城鎮化探索中的典例，閔行的政區變遷與城鎮化的密切關系，在一定程度上衍射了上海的城鎮化進程，可以反映出上海城鎮化進程中的某些共同特征。

（一）政區變遷與城鎮化的階段性耦合。社會主義建設時期，閔行的城鎮化進程出現了兩個高峰期，即衛星城建設時期和改革開放之后的快速發展階段，而閔行并入徐匯后至改革開放前，閔行地區的建設則在低谷中緩慢前行。閔行城鎮化進程階段性的變化和閔行行政區劃的變遷出現了時間節點上的耦合狀況。

從1958年開辟為上海市第一個衛星城鎮至60年代初，是閔行城鎮化發展的高峰期，這也是閔行單獨成區的發展階段，市政基礎建設和生活配套設施等方面都有顯著發展。新中國成立前閔行不過6000多人口，只有幾家服務于居民日常生活的日用百貨。在“大躍進”的浪潮中開展的閔行衛星城建設發展迅速，1958和1959兩年中，“新增的工業、民用建筑共計四十三萬六千余平方米，新建電廠、水廠各一座，新建鐵路三十六點九公里，公路五十公里，新建住宅十八萬余平方米”[14]。隨著工業的發展，城鎮人口不斷增多，使得住宅建設、市政公共設施及生活配套設施等方面的完善成為城市建設工作中的重點。1958至1960三年間，每年分別新建住宅面積為6600平方米、149915平方米、31782平方米。[15]隨著人民生活水平的提高，商業網點在一號路建立起來。“在這嶄新的街上，有商店11個，飲食店2個，服務型商業3個，建筑面積達21000平方米。”[16]按照成街成坊規劃原則設計起來的閔行一條街，商業服務設施齊全，不僅使閔行居民切實感受到了生活的便利，并且給上海衛星城城市建設提供了借鑒。

1961年起，國家進入國民經濟調整時期，住宅及公共建筑面積明顯比“大躍進”時期減少。由于缺少統一組織規劃，一些市政建設及生活文化設施條件并未得到完善，甚至撤銷了原有的工人俱樂部等。群眾說：“過去沒有的，現在仍然沒有；過去有的，現在也沒有了。”[17]“文化大革命”開始后，衛星城城市建設基本處于停滯狀態。雖然革委會堅持“市區抓改造，近郊搞配套，重點發展遠郊”[18]的方針，但是“1966年至1979年間上海新建房屋面積二千多萬平方米，大部分在市區見縫插針”[19]。

改革開放后，閔行的城鎮化發展出現第二個高峰期。1979年10月，市規劃局組織編制完成《閔行總體規劃和近期建設規劃》，對建設項目做了安排：“共規劃建造住宅40萬平方米；擴建閔行水廠，日供水10萬噸；新建5個雨水排水系統，泄水面積3.4平方公里；擴建工農醫院，新建昆陽新村地段醫院；在蘭坪路西新建科技圖書館，與閔行劇場組成科技文化中心；新建中學、小學、幼兒園、托兒所各3所。”[20]至1987年，《閔行總體規劃和近期建設規劃》列出的城市近期建設項目基本完成，閔行衛星城的住宅建設、市政公用、公共建筑等配套設施得到進一步的完善。

（二）工業化與城鎮化發展的不平衡。閔行衛星城發揮著工業生產和緩解城市病的雙重功能，為了吸引市區人口以達到就地生產、就地居住的目的，閔行在衛星城初建時期就注重城市建設工作，工業化帶動了市政建設，但是總體上城市建設落后于工業發展。

1.工業化推動城鎮化。閔行衛星城的定位是一個以機電工業為主體的重工業基地，至1960年，“閔行地區共有工廠23個，工人20967人”[21]，“比1949年增長了32倍”[22]。人是一切之本，人口集聚成為閔行城鎮化進程的重要因素，這也為閔行的不斷壯大，并最終得以獨立成區奠定了人口基礎。

閔行衛星城對上海重工業發展起到了至關重要的作用，最為典型的就是“四大金剛”，即上海汽輪機廠、上海電機廠、上海鍋爐廠和上海重型機器廠。四大工廠都較為重視廠辦學校，上海電機廠和上海汽輪機廠都設有職工子弟小學并附設幼兒園。以上海汽輪機廠職工子女小學為例，“至1965年已有34個班，學生1835人”[23]。此外，四大工廠都辦有技工學校，學生畢業后可直接進入工廠上班，是為工廠培養工人的專業渠道。

工廠的產業效應導致的工人聚集往往會帶動生活服務業的興起，形成工人生活區，但如“四大金剛”擁有完整的生活配套設施的卻不多見。這些大型企業廠內附設有食堂、浴室、商店、理發店、影院、圖書室、銀行、托兒所、衛生站等，可謂是一應俱全。各廠工人的文娛生活也是較為豐富的，主要有體育活動、放映電影以及組織文藝演出等，深受工人們的好評。

為了使衛星城具有吸引力，閔行建設初期配套設施建設比一般的城市標準要高一些，“閔行一條街”就是一個典型的例子。閔行的重工業建設提升了其城鎮化水平，使閔行在20世紀50年代末60年代初期形成了繁華熱鬧的街市和嶄新的城市面貌。

2.城市建設的滯后。閔行衛星城建設過程中，存在對工業和城市規模估計過大、對建設速度估計過快的躍進思想，造成近期和遠期脫節的狀況。1961年之后閔行城市建設基本處于停滯狀態，城市建設落后于工業發展，人民生活水平的提高與公共設施不足的矛盾越來越突出。

在城市發展過程中，由于工業發展速度快，住宅建設往往趕不上職工增長的需要，很多企業都出現了缺少職工宿舍的情況。上海電機廠和上海汽輪機廠表示，“原來已有的福利項目均已不能滿足當前的需要。例如職工及家屬的疾病治療與子女教養等問題均迫切要求于最短期內予以改善。”[24]住宅建設的緊張使閔行帶眷職工數量減少，至1960年閔行區共有職工39063人，其中工廠35274人，職工家屬共有133126人，這些家屬遷居閔行的有20427人，僅占家屬數的15.4%。[25]1981年國家城建總局赴上海調查組調查中的“四大難”問題，即“買菜、看病、找對象難；文體活動難；乘車難；住房難”[26]，反映了矛盾集中在和居民生活密切相關的地方。總體來說，閔行是衛星城中發展較好的例子，但是仍然出現了生活服務設施不能滿足職工需要的狀況。

四、結語

1958至1992年間，閔行行政區調整與郊區城鎮化的不同階段基本吻合。工業區的建設大大提高了閔行的實力和水平，加速了城鎮人口在閔行衛星城的聚集過程，但是閔行所出現問題也反映了上海郊區城鎮化當中的問題，即將衛星城混同工業開發區，忽視衛星城的城市特征。盡管當時在規劃中也重視了人們對于生活質量的需求，但是由于基礎設施投入不足，城鄉隔離的戶籍制度，交通不便等方面的原因，衛星城留不住市民，帶眷職工比例低，成為閔行衛星城發展的阻礙因素。

城鎮化是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。新中國成立以后我國就基本確立了工業化先行、城鎮化附屬的經濟發展方針。閔行是上海郊區城鎮化探索中的典例，總結城市建設經驗，吸取教訓，新閔行也在時代進程中不斷更新定位，提升城市品質，為上海建設卓越的全球城市而貢獻自己的力量。

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作者單位：上海大學文學院

責任編輯：趙 菲