構建統一的生態文明建設目標評價考核體系

[摘要] 生態文明建設目標評價考核制度是我國生態文明體制改革的一項重要工作，其核心是構建生態文明建設目標評價考核體系。在各部門紛紛出臺評價考核方案的背景下，中央發布了《生態文明建設目標評價考核辦法》。該辦法構建了一整套科學完善、覆蓋全國的統一的評價考核體系。評價考核體系的統一有助于樹立以綠色發展為導向的政績觀，切實提升人民群眾對生態環境的獲得感，告別原有“唯GDP”的評價“指揮棒”。

[關鍵詞] 生態文明建設;" 評價考核制度;" 評價考核體系

[中圖分類號] D616" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2019）09-0007-04

黨中央把建設生態文明上升到中華民族永續發展的根本大計，生態文明建設目標評價考核制度也成為我國生態文明體制改革的一項重要工作。黨的十八大提出“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”。黨的十八屆三中全會指出“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益等指標的權重”。“十三五”規劃進一步提高生態文明相關指標在全部指標中的權重，把保障人民健康和改善環境質量作為更具約束性的硬指標。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態文明建設目標評價考核辦法》，是我國首次建立的國家層面的生態文明建設目標評價考核制度，構建了統一的生態文明建設目標評價考核體系。

構建統一的生態文明建設目標評價考核體系的必要性

生態文明建設涉及多部門多方面多領域。為了更好推進生態文明建設，國家相關部門從各自工作領域陸續推出了衡量生態文明建設情況的指標體系。比如國家海洋局發布《關于開展“海洋生態文明示范區”建設工作的意見》，提出了優化沿海地區產業結構、加強污染物入海排放管控等指標。水利部印發《水利部關于加快開展全國水生態文明建設試點市工作的通知》，提出要研究制定水生態文明建設評價指標體系。原環境保護部印發了《國家生態文明建設試點示范區指標（試行）》的通知，提出了建設生態文明試點示范縣（含縣級市、區）和生態文明試點示范市（含地級行政區）的指標體系，由生態經濟、生態環境、生態人居、生態制度和生態文化五大系統組成。原農業部下發《農業部“美麗鄉村”創建目標體系》，設置了產業發展、生活舒適、民生和諧、文化傳承、支撐保障5個方面的20項指標。2013年9月，原國家林業局印發《推進生態文明建設規劃綱要（2013—2020年）》，制定了包括到2020年森林覆蓋率、森林蓄積量、濕地保有量、自然濕地保護率、新增沙化土地治理面積、義務植樹盡責率等指標在內的指標體系。由國家發展改革委、財政部、原國土資源部、水利部、原農業部和原國家林業局聯合制定的《國家生態文明先行示范區建設方案（試行）》推出國家生態文明先行示范區建設指標體系，由經濟發展質量、資源能源節約利用、生態建設與環境保護、生態文化培育和體制機制建設五大類別構成。實際上，雖然建立了評價生態文明建設的指標體系，但是這些指標體系之間缺乏統籌協調，在一定程度上影響了生態文明建設合理有序開展。

各個指標體系之間存在矛盾或重復。比如，原環境保護部主導的“國家生態文明建設試點示范區”指標體系，與國家發展改革委主導的“國家生態文明先行示范區”指標體系，雖然都試圖體現五位一體的要求，但也都明顯打上了各自部門的烙印。前者是原環境保護部在其原有生態省市縣建設指標基礎上設計的，綜合了該部原有的美麗鄉鎮、生態工業示范園區、國家生態旅游示范區和國家環保模范城市工作，偏重于環境保護指標的評價。后者則偏重經濟增長、能源領域指標的評價。國家海洋局、原國家林業局、水利部、原農業部的指標體系是單純對各自部門具體工作的評價，與上述兩個指標體系存在眾多重復指標，且對同一指標有不同的評價要求。各部門從各自角度解讀生態文明，使現有指標體系基本上都側重局部，忽視了生態文明的綜合性與整體性。

存在多頭管理、各行其是的做法。這種做法使地方政府莫衷一是，在一定程度上削弱了中央和地方建設生態文明的合力。各部門實施的指標體系具有一定行業特色，導致地方政府面臨多種考核標準，反復提供相同數據，進行許多重復工作。同時，現有指標體系只局限于有限的幾種資源和環境目標，難以適應不同地區、行業和部門應對解決多樣化資源環境問題的需求。

指標體系的設計過于行政化。現有評價指標體系的制定方大多來自中央各行政部門，多是出于行政考量而設計的，缺乏對各利益相關方比如學術界、法律界、企業、非政府組織和社會公眾的研究與訴求的表達，有的指標缺乏合法性的保障;有的指標缺乏科學性的保障，例如PM2.5的指標存在同一區域不同環境條件的觀測點會導致不同數據的情況，氣象部門與環境保護部門經常為此產生數據糾紛;有的指標沒有考慮鄰避效應，當前環境群體事件不時出現，其中許多事件中相關企業或設施的環保指標已經達標了，但由于對周圍民眾會有影響而遭到反對，政府如果僅考慮指標達標就會產生諸多不良影響。

生態文明建設在干部績效考核指標中所占比重小。近幾年，隨著中央對生態文明建設重視程度不斷加深，地方政府也將生態文明建設這一指標加入了干部績效考核，但是由于之前過度關注GDP，將GDP作為考核干部的主要手段，導致生態文明績效評價指標在現有干部績效考核中所占的比例相對較低，達不到讓地方政府干部足夠重視的程度。同時，由于政府部門之間有些政策無法協調，現有的生態文明評價指標體系又無法準確衡量，所以在干部績效考核時必然更加注重GDP，輕視生態文明建設指標。

評價考核體系設立的基本原則

生態文明建設是一項系統工程，不能簡單分割為農業、林業、水利、海洋、環保等各個部門的工作，而應當是相關部門分工基礎上的合作與協調。《生態文明建設目標評價考核辦法》打破了部門封閉式決策管理模式，發揮政策合力，全面推進構建統一的生態文明建設目標評價考核體系。

生態文明建設目標評價考核實行黨政同責，地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責，按照客觀公正、科學規范、突出重點、注重實效、獎懲并舉的原則進行。生態文明建設目標評價考核在資源環境生態領域有關專項考核的基礎上綜合開展，采取評價和考核相結合的方式，實行年度評價、五年考核。評價重點評估各地區上一年度生態文明建設進展總體情況，引導各地區落實生態文明建設相關工作，每年開展一次。考核主要考查各地區生態文明建設重點目標任務完成情況，強化省級黨委和政府生態文明建設的主體責任，督促各地區自覺推進生態文明建設，每個五年規劃期結束后開展一次。

評價的具體辦法。生態文明建設年度評價工作由國家統計局、國家發展改革委、生態環境部會同有關部門組織實施。年度評價按照綠色發展指標體系實施，主要評估各地區資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢和動態進展，生成各地區綠色發展指數。綠色發展指標體系由國家統計局、國家發展改革委、生態環境部會同有關部門制定，可以根據國民經濟和社會發展規劃綱要以及生態文明建設進展情況作相應調整。年度評價應當在每年8月底前完成。年度評價結果應當向社會公布，并納入生態文明建設目標考核。

考核的具體辦法。生態文明建設目標考核工作由國家發展改革委、生態環境部、中央組織部牽頭，會同財政部、自然資源部、水利部、農業農村部、國家統計局、國家林草局、國家海洋局等部門組織實施。目標考核內容主要包括國民經濟和社會發展規劃綱要中的資源環境約束性指標，以及黨中央、國務院部署的生態文明建設重大目標任務完成情況。考核目標體系由國家發展改革委、生態環境部會同有關部門制定，可以根據國民經濟和社會發展規劃綱要以及生態文明建設進展情況作相應調整。有關部門應當根據國家生態文明建設的總體要求，結合各地區經濟社會發展水平、資源環境稟賦等因素，將考核目標科學合理分解落實到各省、自治區、直轄市。

目標考核在五年規劃期結束后的次年開展，并于9月底前完成。各省、自治區、直轄市黨委和政府應當對照考核目標體系開展自查，在五年規劃期結束次年的6月底前，向黨中央、國務院報送生態文明建設目標任務完成情況自查報告，并抄送考核牽頭部門。資源環境生態領域有關專項考核的實施部門應當在五年規劃期結束次年的6月底前，將五年專項考核結果送考核牽頭部門。目標考核采用百分制評分和約束性指標完成情況等相結合的方法，考核結果劃分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。考核牽頭部門匯總各地區考核實際得分以及有關情況，提出考核等級劃分、考核結果處理等建議，結合領導干部自然資源資產離任審計、領導干部環境保護責任離任審計、生態環境保護督察等結果形成考核報告。考核報告經黨中央、國務院審定后向社會公布，考核結果作為各省、自治區、直轄市黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。對考核等級為優秀、生態文明建設工作成效突出的地區，給予通報表揚;對考核等級為不合格的地區，進行通報批評，并約談其黨政主要負責人，提出限期整改要求;對生態環境損害明顯、責任事件多發地區的黨政主要負責人和相關負責人（含已經調離、提拔、退休的），按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等規定進行責任追究。

評價考核的保障措施。國家發展改革委、生態環境部、中央組織部會同國家統計局等部門建立生態文明建設目標評價考核部際協作機制，研究評價考核工作重大問題，提出考核等級劃分、考核結果處理等建議，討論形成考核報告，報請黨中央、國務院審定。生態文明建設目標評價考核采用有關部門組織開展專項考核認定的數據、相關統計和監測數據，以及自然資源資產負債表數據成果，必要時評價考核牽頭部門可以對專項考核等數據作進一步核實。因重大自然災害等非人為因素導致有關考核目標未完成的，經主管部門核實后，對有關地區相關考核指標得分進行綜合判定。有關部門和各地區應當切實加強生態文明建設領域統計和監測的人員、設備、科研、信息平臺等基礎能力建設，加大財政支持力度，增加指標調查頻率，提高數據的科學性、準確性和一致性。

參與評價考核工作的有關部門和機構應當嚴格執行工作紀律，堅持原則、實事求是，確保評價考核工作客觀公正、依規有序開展。各省、自治區、直轄市不得篡改、偽造或者指使篡改、偽造相關統計和監測數據，對于存在上述問題并被查實的地區，考核等級確定為不合格。對徇私舞弊、瞞報謊報、篡改數據、偽造資料等造成評價考核結果失真失實的，由紀檢監察機關和組織（人事）部門按照有關規定嚴肅追究有關單位和人員責任;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。有關地區對考核結果和責任追究決定有異議的，可以向作出考核結果和責任追究決定的機關和部門提出書面申訴，有關機關和部門應當依據相關規定受理并進行處理。

構建全國統一的評價考核體系

目前《生態文明建設目標評價考核辦法》還需要各地結合本地區實際，制定針對下一級黨委和政府的生態文明建設目標評價考核辦法，把生態文明建設目標評價考核這項工作真正落地。這樣才能真正形成一個統一的覆蓋全國各區域的有效評價考核制度體系。同時，這樣的體系將產生更深遠的意義。

樹立綠色發展為導向的政績觀。在實踐中，許多干部和群眾都有認識上的誤區，認為發展和保護是一對不可調和的矛盾。建設生態文明，必須轉變發展方式。綠色發展正是適應生態文明建設要求的發展理念和發展模式。生態文明建設不是抑制發展，而是一種有促有控、調優調強的發展，反映了科學發展的內在要求。考核辦法把資源利用、生態環境保護、增長質量等納入綜合考核評價，有利于引導各級黨委和政府把經濟社會發展和資源環境緊密結合起來，協調發揮資源環境對轉型發展的優化保障和約束倒逼作用，推動轉變發展方式取得切實成效。

提升人民群眾對生態環境的獲得感。當前，以霧霾為代表的生態環境問題，已經成為影響人民群眾生命健康的重要問題，也是人民群眾關心的現實問題。要進一步把以人為本作為評價考核的出發點和落腳點，突出公眾的參與感和獲得感，既讓人民群眾在地方各級黨委政府生態文明建設評價考核中有更大的發言權，也保證了評價考核結果與群眾切實感受相一致，增強了評價考核結果的可靠性和說服力，對引導全社會共同建設生態文明具有重要意義。

改變單一GDP的“指揮棒”。評價考核結果要作為各級黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據。對考核等級為優秀、生態文明建設工作成效突出的地區，給予通報表揚;對考核等級為不合格的地區，進行通報批評，并約談其黨政主要負責人，提出限期整改要求;對生態環境損害明顯、責任事件多發地區的黨政主要負責人和相關負責人（含已經調離、提拔、退休的），按照規定進行責任追究。評價考核結果的應用，是整個評價考核工作的關鍵所在，是推動全國生態文明建設的“指揮棒”，把中央關于“不簡單以GDP論英雄”的要求落到基層，突出“以綠色發展論英雄”，讓生態文明建設目標評價考核真正發揮作用。

[參考文獻]

[1] 習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2017.

（作者簡介：郭兆暉，中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部生態文明建設室副主任、副教授）

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