長三角一體化示范區呼之欲出

黃孝光

長三角腹地，淀山湖周邊，近日成為業界關注的焦點。此前因“環淀山湖戰略協同區”綁在一起的上海青浦、浙江嘉善、江蘇吳江三地，如今伴隨著長三角新一輪區域規劃，很可能成為長三角一體化發展示范區所在地。

《中國新聞周刊》日前走訪發現，上述三地正在通過農房集聚、騰退“低小散”企業等措施擴充土地留白，為新一輪的發展機遇留出充足空間。

多名受訪學者則表示，長三角一體化發展示范區的核心任務不是經濟發展，而在于打破阻礙要素資源流動的體制機制壁壘，助力長三角一體化發展邁上新臺階。

一體化樣板間

在剛剛閉幕的全國兩會上，全國人大代表、上海市委書記李強透露，國家發改委正在牽頭編制《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（簡稱《綱要》）。與此同時，上海正會同蘇浙兩省抓緊研究制定長三角一體化發展示范區建設方案，示范區將設立在上海、江蘇、浙江交界處。

對許多人而言，“長三角一體化發展示范區”是一個陡然出現的概念。

1月27日，這一概念同時出現在上海與浙江兩地的政府工作報告上。上海市長應勇指出，“要全力實施長江三角洲區域一體化發展國家戰略，合力推進長三角一體化發展示范區建設”;浙江省長袁家軍則提到，“要加快落實長三角一體化發展國家戰略，制定浙江推動長三角一體化發展行動綱要，共同打造長三角一體化發展示范區”。

什么是“長三角一體化發展示范區”？兩地報告均未作過多解釋，但它被視為今年長三角一體化戰略推進的最大亮點。

“這個示范區，實際上是浙江率先提出來的！”在接受《中國新聞周刊》采訪時，浙江大學區域和城市發展研究中心執行主任陳建軍表示。

2011年，在上海進行大虹橋開發的背景下，陳建軍寫了一份報告，提出以大虹橋為長三角樞紐，建立長三角一體化試驗區，并得到時任浙江省委書記趙洪祝的批示。兩年后，浙江省牽頭成立長三角共同基金，陳建軍及其團隊在基金資助下，將“長三角一體化試驗區”的構想做成了具體方案。

根據這個方案，試驗區將以上海虹橋樞紐地區為核心，包括上海長寧、青浦、嘉定、閔行和江蘇昆山、浙江嘉善等地在內的廣域三角地區，其目的在于打破地區行政壁壘，形成一體化發展機制，優化要素空間配置效率，促進二三產業協同發展。

2014年，這份方案通過了相關部門鑒定，但沒有落地成功。“把大虹橋納入試驗區，上海不愿意，浙江也就沒法推行。”陳建軍解釋道。

浙江省嘉善縣姚莊鎮的城鄉一體化社區桃源新邨。姚莊鎮位于上海、浙江、江蘇交界地帶。

方案擱置幾年后，近期“試驗區”以“示范區”的面目重新面世，并隨著密集的報道，一直延伸到今年全國兩會的會場，成為代表委員熱議的焦點。

一時間，長三角一體化發展示范區的輪廓呼之欲出。全國人大代表、上海社會科學院副院長張兆安認為，如果示范區建設成功，對整個中國的區域經濟一體化都可以起到非常重要的樣板作用。

不過，對于示范區“樣板作用”的具體內涵，學界給出了不同的解讀。

部分學者認為，示范區要“對標”長三角一體化的核心區域。2016年出臺的《長江三角洲城市群發展規劃》提出，要在長三角城市群中構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，其中“一核”指上海。江蘇長江經濟帶研究院特聘教授徐長樂表示，示范區的目的，在于將“一核”擴展成核心區域;在功能上“它將成為整個長三角的核心增長極，拓展上海的部分城市空間功能并對外輻射，形成長三角一體化發展更進一步的樣板”。

而另一些學者則認為，上海是引領型城市而非核心型城市。陳建軍曾提出“成長三角”的概念，他認為示范區有成為長三角新的增長極的可能，但更核心的任務是解決整個長三角的體制機制問題——“通過將長三角更高質量一體化的方針、政策和實施步驟，在這里先行先試，磨合完善，然后總結提升、推廣復制。”

上海市方面的提法，則囊括了上述兩種思路。今年全國兩會期間，上海市委書記李強表示，“上海對內開放，特別是面向長三角和長江流域，一直缺少一個核心承載區;長三角一體化發展示范區的建設，補上了這個‘缺。”

同時他也表示，“希望把示范區打造成為貫徹新發展理念的樣板間、一體化體制機制的試驗田和引領長三角一體化的重要引擎。”

達成毗鄰共識

“無論何種定位，示范區政策的出臺，都意味著長三角一體化發展要邁入一個新的階段。”陳建軍說。

今年年初，長三角區域合作辦公室（簡稱長三角辦）落地上海。這個由安徽、浙江、江蘇和上海四地抽調工作人員，組建而成的跨區域機構耗時數月，編制出《長江三角洲一體化發展三年行動計劃（2018-2020）》，明確了長三角一體化發展的任務書、時間表和路線圖。

“長三角辦的設立是區域合作機制的一次重大突破。”長三角辦交通能源組組長、江蘇省的派駐代表羅偉光告訴《中國新聞周刊》，長三角辦作為一個誕生不久的溝通機制和協商平臺，在長三角區域合作上已經發揮出重要作用。

太浦河流域橫跨滬蘇浙兩省一市，上游承擔太湖泄洪和內河航運，下游承擔上海西部的供水功能。由于訴求分歧，地區之間難以形成合力，“太浦河后續工程”實行了多年卻進展緩慢。羅偉光說，長三角辦成立后，多次召集三地多個區縣尋找最大“公約數”，直到協商出一個均衡的解決方案。現在，青浦、吳江、嘉善建立了“聯合河長制”，定期開展聯合巡河。

“這種聯席會議平等協商的方式，確實可以解決很多問題，但是仍然有一些深層次、跨行政區的制度瓶頸，需要通過進一步深化一體化來克服。”上海城市創新經濟研究中心主任任新建認為。

根據任新建的研究，滬蘇浙16個主要城市中，有14個城市將電子信息制造業作為主導產業，產業同質性競爭激烈。在破解產業同質化難題上，長三角尚缺一張統一的產業地圖來指導，而這并非長三角辦的層級所能做到。

“其實長三角一體化進程越來越明顯地遭遇到制度瓶頸。”首屆長三角一體化發展專家咨詢委員會成員、中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“要推進一體化，獲得發展紅利，就必須梳理哪些協調制度能起作用，哪些行政管理制度必須去打破，否則制度將像鐵板一樣，形成壁壘，踢不掉、繞不開，制約了要素流動和合作發展！”

如何打破制度瓶頸？任務落在了示范區上。

陳雯提到，歷史上長三角曾有過省市間的協調機構——上世紀60年代的華東局和80年代的上海經濟區，但嘗試都以失敗告終。

長三角城市群空間格局示意圖。資料來源：《長江三角洲城市群發展規劃》2016

一步到位不可行，陳建軍后來提出“試驗區”的構想，但并未被采用。其中原因，他認為是地區間的觀念差異，讓大家沒能取得共識：“浙江的想法，長三角是一個整體，應搞大國大城市群;上海的想法是以上海為中心，搞大國大城。”

“其實大家都在權衡自己能獲得怎樣的好處，不是所有城市都非常積極。”陳雯提到，“有些城市覺得一體化把資源都吸聚到上海去了，就會有抗拒心態。”

共識的建立是一個逐步推進的過程。陳建軍提到，在這個過程中浙江做了兩件事，第一件事，將嘉善建設成中國唯一的縣域科學發展示范點;第二件事，將嘉興打造成浙江省全面接軌上海的示范區。

經年累月，情況漸生變化。今年2月浙江省委書記車俊到嘉善調研時提到，過去一年，上海多個區的黨政班子都主動到浙江拜訪。

“這種現象在以往并不多見。”嘉善縣發改局副局長李虹在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，“在以前，我們縣某個單位的局長要到上海去接觸，幾乎是不現實的，因為層級就不對等。而這兩年上海姿態變得主動，嘉善對上海的接待多了，微信也加得多了。”

達成毗鄰共識只是示范區建設的必要條件之一。上海社會科學院副院長、信息研究所所長王振曾表示：“現在中國發展面臨一個問題，就是行政區域的分割往往會形成資源配置的低效率或者過分競爭，國家希望在要素市場、地區分工、公共服務、城鄉協調上更多地邁向一體化。一體化是一個長期過程，中間有很多障礙，這個障礙誰先去突破，這個任務現在交給了長三角。”

2018年11月，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會上表示，支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。

“落實長三角更高質量一體化發展國家戰略的現實步驟是從多個層面加快一體化的行動，包括示范區的建設。”陳建軍分析稱。

示范區概念公布后，選址問題成為公眾關注的焦點。2月19日，長三角一體化高質量發展專題審議會議上，上海市人大代表時筠侖拋出疑問：“示范區范圍到底花落誰家？”

“青嘉吳”方案

日前，《中國新聞周刊》就選址問題咨詢三地相關部門，均表示需等待《綱要》的公布才能確定。

上海市委書記李強在今年全國兩會期間曾透露，長三角一體化示范區將設立在上海、江蘇、浙江交界處。

公開資料顯示，滬蘇浙交界處涉及行政區域包括上海市的青浦區、松江區與金山區，蘇州市的吳江區、昆山市與太倉市，浙江省的嘉興市嘉善縣、平湖市。這意味著，此前陳建軍圍繞“試驗區”構想所圈的范圍，失去了可能性。

就在“示范區”概念出來的頭一個月，陳建軍發表文章呼吁“打破合作壁壘，建立長三角一體化發展試驗區”。文章提議，以上海虹橋樞紐地區為核心，形成一個包括上海市西南地區的長寧、閔行、青浦、松江4個行政區域以及江蘇昆山、浙江嘉善在內的滬蘇浙交界的廣域三角地區，將其作為長三角更高質量一體化發展的先行試驗區。

江蘇長江經濟帶研究院特聘教授徐長樂在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，上海向外拓展的程度決定了示范區的邊界所在。他據此推斷，上海大都市圈囊括的江蘇南通、蘇州、無錫，浙江嘉興、寧波、舟山等都有可能。這似乎與“滬蘇浙交界處”的官方界定沖突。徐長樂認為，具體實施上，選取部分區縣、分步實施的可能性也存在，但絕不會止步于小的圈層。

通過梳理公開報道，《中國新聞周刊》發現示范區的選址已經初露端倪。

據上海青浦區組織部官方微博“青浦組工”消息，1月24日，青浦、吳江、嘉善三地黨校領導班子成員匯聚嘉善黨校，召開長三角一體化示范區黨校聯盟會議。

據浙江省政府新聞辦官方微信公眾號“浙江發布”顯示，2月12日，浙江省委書記車俊赴嘉善縣西塘鎮，了解長三角一體化發展示范區先行啟動區規劃建設工作情況。車俊強調，“實施長三角一體化發展國家戰略的機遇是浙江全省的，更是嘉興、嘉善的。”

嘉善縣委宣傳部官方微信公眾號“嘉善發布”則透露，2月12日，嘉善黨政代表團赴青浦考察，嘉善縣委書記許晴明確提道：“青浦、吳江、嘉善同處于長三角一體化發展示范區，都承擔著重大使命。”

中國民主促進會上海市委的官網更是直接點出了“青嘉吳示范區”的概念。3月9日，在全國政協民進界別小組會后，長三角滬蘇浙皖民進主委們繼續召開民進滬蘇浙皖主委第二次聯席會議。會議公布，示范區設在滬蘇浙交界處，即上海的青浦、浙江的嘉善和江蘇的吳江，簡稱為青嘉吳示范區。

民進中央副主席、上海交通大學副校長黃震進一步透露：“最先提出‘青嘉吳示范區這一概念，是在中共上海市委書記李強主持召開的專題協商座談會上，這一建議得到了李強的回應與首肯。”

小姚莊與大上海

頂層規劃尚未出爐，基層探索已經展開。近日，《中國新聞周刊》實地探訪發現，青嘉吳三地合作正在走向深入。

嘉善縣姚莊鎮位于長三角腹地，北面與江蘇吳江隔河相望，東連上海楓涇鎮，是浙江省接軌上海的第一站。歷史上，姚莊鎮就與上海、江蘇聯系密切。

在姚莊，當地流傳著“黃桃父子兵，十天收入過百萬”的故事。據姚莊鎮宣傳干事曹宇杰介紹，姚莊的黃桃品種源自上海。上世紀90年代，上海農科院研制的黃桃在奉賢試種失敗，姚莊人得到消息，帶回幾株試種，意外取得成功。

如今在接軌上海的政策背景下，姚莊的產業與上海相連更加緊密。

“我們在上海有兩支招商小分隊，一支在閔行，一支在嘉定。”姚莊鎮宣傳干事曹宇杰告訴《中國新聞周刊》，目前姚莊全鎮90%以上的外資項目、80%以上的人才和70%以上的三產項目直接從上海引進，有接近200名高端人才居住在上海、工作在姚莊。

“歷史和社會的原因已經把我們緊緊捆在一起，長三角一體化的國家戰略又給我們打了一支強心劑。”曹宇杰表示，在示范區的機遇下毗鄰鄉鎮都有合作的意向。

3月11日，姚莊鎮發起成立了三地六鎮黨建聯盟，青浦區練塘鎮、朱家角鎮、金澤鎮，吳江區汾湖高新區，嘉善縣西塘鎮、姚莊鎮由此打通了常態化的溝通渠道。

姚莊鎮黨委書記曹惠明表示，接下來姚莊鎮將“做足文章，奮力拼搏，把有限的土地要素等資源統籌謀劃好，在地塊上做好儲備，更好承接一些重大關鍵項目。”

嘉善縣發改局副局長李虹在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，目前雖然《綱要》尚未公布，但三地已經開始主動謀劃。“我們一方面打通毛細血管，譬如針對長三角地區的企業開辦，設立了專門的服務區，空間也劃好了。另一方面，我們也在梳理各方面問題、摸清自己的底細，為迎接《規劃》的出臺做準備。”

今年2月，青浦、吳江、嘉善還聯合發布了 《2019年一體化發展工作方案》。根據這一方案，三地將共同開展滬蘇浙毗鄰區域概念性規劃研究，逐步實現規劃契合、設施匯合、產業耦合、功能聚合、治理融合、環保聯合和保障配合。

從對接到融合

事實上，長三角一體化的提法由來已久。

2008年，國務院出臺了《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》，首次將“長三角一體化”寫入國家文件。此后10年，國務院和國家有關部委先后發布《長江三角洲地區區域規劃》（2010年）、《長江三角洲城市群發展規劃》（2016年）、《長三角一體化發展行動綱要》（2019年將出臺）等文件，對長三角一體化進行了數次規劃。

陳雯在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，即將出臺的新一輪《規劃》重點將是空間質量的提高而非空間規劃問題，伴隨而來的必將是制度性的變革，“只有這樣，才有可能真正推動一體化走上新臺階”。

輿論認為，示范區被寄予厚望，不在于打通省域間的斷頭路，而在于解決120急救車跨省救援的問題——前者依靠區域合作，后者依靠的是區域一體化。

陳雯將當前長三角區域一體化發展面臨的障礙，分為結構性和制度性兩個方面。其中，結構性障礙指客觀存在的地區差異，如語言不通、生態阻隔、經濟水平差異等;而制度性障礙更多是出于地方保護主義思維，人為設置門檻和分割的政策、法規以及意識形態等方面的障礙。“這次的規劃，包括示范區建設，更著重解決制度性障礙，制度性障礙的解決也有利于解決結構性的障礙問題。”

示范區如何能夠破除制度性的障礙？據陳建軍觀察，目前地方的思維仍局限于屬地管理：“青嘉吳這一區域確定為示范區的話，應該作為一個整體去謀劃，如果三地依然在各自探索，最后建設的結果將依然是個拼盤。”

“如果把跨界的示范區完全當成一個行政區對待，把三四個地方合并成一個區，就不是真正在解決跨界一體化的問題，還是會繼續帶來行政邊界協調問題。這樣的做法是一條死路，未來也沒法推廣。”陳雯提醒道，屬地管理是無法改變的前提，完全和過度強調整體也容易步入另一個極端，可能會使協調和一體化陷入僵局。

她認為，“在這輪一體化探索中，一定要理清地方自治與一體化的關系，審慎地制定一體化協調制度方案。單個行政區涉及的是內部管理成本，多個地區間涉及的是交易成本，兩者都存在一定的規模邊界。”

邊界的把控源于實踐探索，因此示范區帶有很強的試驗性。“為什么我一直提試驗區？因為中國還沒有類似的嘗試。”陳建軍認為，“無論未來如何規劃，示范區的建設都將是一個不斷完善的過程，就像現在的長三角辦，仍需要通過吵架去磨合。”

對長三角辦的工作人員來說，工作狀態也隨著一體化的深入而發生轉變。長三角辦交通能源組組長羅偉光對《中國新聞周刊》說：“‘對接已經是過去時了，‘融合才是進行時。”

在他看來，從一開始的合作對接，到現在的融合，擁有共同的身份認同，未來一體化的趨勢，也將會從物理性對接過渡到化學性融合。