新時代旅游制度創新的場景與方略

張言慶 寇敏

Doi：10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.03.006

一、旅游制度創新的理論內涵

制度是一個社會的博弈規則，是人為設計的、形塑人們互動關系的正式或非正式約束（諾思，1990）。制度創新一般是指制度主體通過建立新的制度以獲得更多收益的活動。從內容看，制度創新既包括根本制度的變革，也包括具體運行體制和模式的轉換。從模式看，制度創新分為強制性制度創新和誘致性制度創新，前者是由政府命令和法律引入實行的自上而下的制度安排調整，后者則是追求利益最大化的行為主體在給定的約束條件下，謀求確立預期對自己最為有利的制度安排和權利界定（林毅夫，1989）。從驅動因素看，市場規模的變化、生產技術的發展，以及由此引起的一定社會集團或個人對自己收入預期的變化是引起制度創新的主要力量。

依據上述對制度創新的一般理解，可以將旅游制度界定為約束旅游社會中生產和交換活動的利益相關方互動關系的正式或非正式約束，是一個旅游社會的游戲規則，它由旅游消費者、生產者和政府共同構建形成，其功能主要在于降低旅游交易費用、形成旅游秩序和實現旅游領域的社會公正，核心是效率和公正（馬波，2018）。一個社會的旅游制度既植根于該社會一般性的政治經濟制度，又體現出該社會旅游發展的階段性和發展模式。在現存旅游制度下，當出現旅游市場規模擴大、旅游生產技術顯著提升以及利益相關者對自身成本和收益預期發生變化且潛在利潤大于克服現有制度安排成本時，旅游制度創新便會產生。

二、新時代旅游制度創新的現實場景

1.中國旅游邁向創新發展新階段

經過改革開放后40年的快速成長，中國旅游已經發展為一個擁有50億國內游客、1.4億入境游客、1.4億出境游客的巨型市場;一個擁有法人企業和景區點10萬多家、直接和間接就業人口8000萬、綜合貢獻近9萬億元、國民經濟綜合貢獻率達11.04%的超大產業。在我國總體經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的大背景下，旅游業作為國民經濟戰略性支柱產業，無論從國家宏觀發展要求，還是從自身發展需要，都到了從高速增長轉向優質發展、從粗放型發展轉向集約型發展、從要素驅動轉向創新驅動的發展新階段。在新的發展階段，旅游領域的需求將更加多變、多樣和品質化，技術將加快迭代，資本會更加多元，產業融合將變得更加深入與廣泛，新的業態與商業模式將加速涌現，旅游制度創新需求將更加旺盛。

2.旅游制度創新進入深水區

鄧小平同志曾說，中國的改革是摸著石頭過河，河邊水淺，石頭好摸，進入深水區，石頭就不好摸了。種種跡象表明，我國旅游業改革逐步進入深水區。一方面，旅游領域內利益主體越來越多，一些重大改革涉及部門間和各主體間切實的利益調整，往往牽一發而動全身，部分改革還涉及國家層面的頂層設計，旅游制度創新會日益變得敏感和艱難。另一方面，旅游改革也逐漸從帕累托改進轉向卡爾多改進。“帕累托改進”絕大多數人能從改革中受益，變革容易進行;而“卡爾多改進”，既有人受益，也有人受損，利益增進和利益調整并存，變革難度加大。面對上述挑戰，旅游制度創新更顯必要和緊迫，需要通過適當的制度安排，用變革收益補償潛在受損群體，以達到激勵相容。

3.旅游制度創新力量多元化

長期以來，我國旅游制度創新的力量主要來自中央政府，且以相關法規和政策文件的制定為主。近年來，隨著旅游市場力量的不斷壯大和行政權力下放，地方政府、企業和相關社會組織在旅游制度創新中的主動性和能動性不斷提升，旅游制度創新的形式和內容也日益豐富。如地方政府在旅游行政管理方面形成的“1+3+N”旅游綜合治理體制，在旅游用地方面開展的“點狀供地”“坡地村鎮”等理念與實踐創新;在支持民宿等新業態發展方面不遺余力的標準制定、部門協調等行動;在旅游資源管理體制改革方面進行的景區管理權、所有權與經營權分離探索。同時，相關企業圍繞釋放市場消費潛力、激發人力潛能、提升旅游體驗質量等目標，借助新技術開展了諸多領域的制度創新。可以預見，隨著國家“放管服”改革的深入和旅游業制度創新紅利的凸顯，地方政府、企業和相關社會組織與團體在旅游制度創新中的主體地位和作用將進一步提升。

三、新時代旅游制度創新方略

1.明確以發揮旅游業綜合功能為目標的制度創新方向

人民日益增長的美好生活需要和發展不平衡不充分之間的基本矛盾，決定了中國旅游業需要更加注重滿足民生需求、實現社會和諧、促進文化發展、保護生態環境、提升國家形象等非經濟功能，這意味著旅游制度創新要在堅持聚焦降低旅游市場交易成本的同時，更加關注維護旅游秩序和社會公正。諸如：進一步厘清旅游領域政府與市場的關系，建構政府引導、市場主導的總體制度格局;高度重視民間力量參與旅游生產的制度創新;降低旅游公共服務價格，保障國民旅游權利，逐步建立面向低收入群體和特殊困難群體的社會旅游援助制度;優化《旅游法》的內容，開展旅游吸引物權立法工作等。

2.構建高效的旅游制度創新體系

首先，要進行旅游制度創新的頂層設計，形成國家旅游制度創新領導機制、建立國家級旅游制度創新平臺和高層次創新決策咨詢機制，研究制定中國旅游制度創新戰略。其次，通過實施創新容錯免責機制、旅游制度創新獎勵機制、旅游制度創新試點示范機制等，形成有利于激發和保障地方政府、旅游企業、社會組織和團體等各主體參與旅游制度創新的環境和氛圍。再次，要加大旅游制度創新的研究和推廣力度。通過設立基地、課題立項、專項委托、評優評獎等方式和手段，加強旅游制度創新的基礎理論研究，深化對旅游制度創新基礎性問題和重大問題的認識和分析。同時，應及時梳理、總結旅游實踐領域的制度創新實踐和典型案例，并予以傳播推廣，充分發揮起示范和帶動作用。

3.加大供給側旅游制度創新力度

應著重從旅游空間生產、市場主體培育、業態與商業模式創新、旅游公共服務提供、旅游人才培養等方面加大制度創新，以優化旅游供給側結構。（1）突破觀光旅游理念下以景區為主導的旅游空間形態思維和管理體制，構建起以景區、休閑區、度假區、旅游街區、露營地、研學基地、旅游小鎮、旅游風景道等多元化旅游功能區為架構的旅游目的地空間體系，并強化區域合作與分工;（2）促進旅游市場主體成長壯大，優化企業治理結構，有效扭轉旅游企業“散、小、弱、差”的不利局面，培育更多具有全球競爭力的世界級旅游企業;（3）破解制約新產品、新業態和新模式成長與發展的障礙，形成有利于旅游業吸納資本、技術、人才的創新創業空間;（4）提高旅游公共服務設施投資力度和服務水平，形成主客共享、便捷高效的旅游公共服務體系;（5）改變旅游行業就業崗位吸引力不高、旅游學科專業社會認可度低，創新型旅游高級人才供應不足的局面。

4.強化旅游領域產權保護制度創新

旅游業屬于勞動密集的服務性產業，產業運行依托自然資源、公共資產和無形知識，因而產權保護制度建設尤為重要。近年來，旅游領域產權糾紛和侵權事件頻發，影響到了企業創新積極性和行業活力。我國旅游業已開始進入創新驅動階段，大量創新成果對產權保護也提出了更高要求。未來，應依托國家整體產權制度改革的推進，借助信息技術、大數據等手段，結合旅游行業產品和服務的自身特點，加大旅游產權保護制度創新，以激發旅游市場主體的創新活力，為實現旅游高質量發展提供內生動力。