關于我國保險監管發展的探究

鄧修英 中央財經大學保險學院

1978年改革開放以來，我國的經濟、社會、生活等各個方面都實現了飛速發展，我們每一個中國人都能真切地感受到這40年來發生的翻天覆地的變化和進步。同時，我國自1980年正式恢復國內保險業務，至今也已39年，保險業平均30%以上的年增長速度是國民收入增長的3倍以上，遠遠超過了國民收入9.5%左右的平均發展水平，對我國經濟社會的發展起到了很好的助推作用。

改革開放以來我國保險行業取得了舉世矚目的成就，成為我國經濟發展的重要組成部分。首先是保費收入，從1980年的約4.6億元，到2018年我國保費收入已經達到3.8萬億元，增加了8364倍。其次，1980年恢復國內保險業時，我國保險資產為14.5億元，到2018年，保險行業總資產已經達到18.33萬億元，增長了12641倍。再者，到2017年，我國從事保險業務的保險公司已有230余家，成為全球第二大保險市場；但在1980年恢復國內保險業時，我國僅有中國人民保險公司這一家國有保險公司，保險市場僅位居全球第68位。根據銀保監會數據，目前，我國保險從業人員已經超過800萬，而且數量還在繼續上升，包括保險公司職工、保險代理人、保險經紀人等多種崗位；共有各類保險中介機構2623家。在業務品種上，從1980年只有財產保險業務，涉及貨物運輸險、家庭財產險以及企業財產保險等幾個險種，經過不斷豐富，到目前為止已經發展為擁有人身險、財產險、信用及保證保險、責任險四大類保險業務、數百類險種。2018年，我國保險深度為4.22%，即我國4.22%的國民生產總值用于保險費，比恢復國內保險業時的0.1%提高了40多倍；保險密度為2724元，即我國人均保費為2724元，比1980年的0.47元提高了5796倍。

一系列偉大成就的取得，也有賴于我國保險監管體系的發展和進步。本文從保險監管的完善、現存問題、未來發展方向等方面對改革開放以來我國保險監管的發展進行了相關總結和分析。

一、改革開放以來我國保險監管不斷完善

（一）保險監管機構專業化

國內保險業正式恢復后，從1980年首先由中國人民銀行負責監督管理我國保險業的發展，主要涉及對保險公司行為方面的監督管理，并且建立了相應的保險業監管機構和部門，特別是保險公司開始興起、數量不斷上升時，人民銀行于1996年設立了保險司來專門實行對保險公司的審批和監管。到1998年，為更好地應對亞洲金融危機背景下對金融市場體系提出的要求，我國成立了中國保險監督管理委員會，實現了保險行業的專業化監管，同時也實現了銀行與保險行業的分業監管，并且逐步探索對保險公司償付能力監管和對公司治理監管的思路。保監會在成立后的20年里，對規范保險市場經營、穩定保險市場秩序等起到了巨大作用，是我國保險業健康、飛速發展的基礎和保證。再到2018年3月，伴隨著金融行業各類業務相互滲透發展的趨勢，為加強金融業的綜合、協調監管，彌補分業監管狀態下的空白和不足，降低金融業系統性風險，銀監會與保監會合并成立“銀保監會”，開啟了混業監管新階段，繼續對保險行業進行規范和管理，促進保險業的平穩發展。

此外，2001年我國成立了保險行業自律組織——中國保險行業協會，《保險法》在附則中規定，保險公司需加入行業協會，保險經紀人、代理機構、公估機構也均可參與，實現行業內部的服務、合作、自律等。保險的社會監督也開始發展起來，對我國保險監管體系的不斷完善發揮了積極作用。

（二）保險法律法規規范化

國內保險業恢復初期至中國人民銀行對保險業進行監管期間，于1983年和1985年分別頒布實施了《財產保險合同條例》和《保險企業管理暫行條例》兩個部門規章，這是我國保險監管法治建設發展的新起點。1995年，我國首部《中華人民共和國保險法》正式出臺，此后我國保險業的發展有了明確的法律法規監管，實現了我國保險業有法可依、依法監管的新局面。隨后，中國人民銀行在1996年和1997年頒布實施了《保險管理暫行規定》等三項規章制度，逐漸完善我國的保險監管法制體系。原保監會在1998年成立后，進行了不斷的探索和實踐，連續出臺了多項指導意見和實施規定，如《保險公司償付能力額度及監管指標管理規定》《關于規范保險公司治理結構的指導意見》等，推動了我國保險業在市場行為監管的基礎上開展保險公司的償付能力和公司治理等方面的監管。此外，隨著我國保險業快速發展，2002年以來兩次修訂的《保險法》、“國十條”、《機動車交通事故責任強制保險條例》《農業保險條例》等法律法規、政策制度的頒布，以及為應對國際保險市場發展趨勢、提高我國保險業國際競爭力出臺的“新國十條”“償二代”等，都對保險市場、保險機構、保險從業人員起到了很好的規范和監管作用，并持續推動著我國保險法律法規體系的完善、保持保險市場環境的健康有序以及保險業的穩定發展。

（三）保險監管更加全面化

1.“三支柱”的全面監管

保險監管主要表現為保險監管機構依據《保險法》等系列法律法規，對保險行業的市場行為、償付能力、公司治理等方面進行監管，以保證保險業發展和市場環境的健康有序。保險屬于負債型企業，承擔的是社會責任，是一個特殊的行業，所以對保險監管提出了更加嚴格的要求。改革開放帶動我國保險業恢復經營，保險監管從最初的對市場行為進行監管，主要側重于審批管理，發展到原保監會成立后加強對償付能力的監管，再到2006年提高公司治理方面的監管，形成了“三支柱”的全面化、現代化保險監管模式。如在2018年2月，某保險集團股份有限公司在經營方面存在著嚴重的違法違規行為，可能導致償付能力不足，原保監會依法行使監督職能，對其接管一年。在該公司被接管期間，接管組有序處置風險，逐步恢復其經營能力，保障保險消費者的合法權益。為鞏固接管成果，2019年2月銀保監會依據《保險法》規定，將該公司接管期限依法延長一年。

2.“事前、事中、事后”全流程監管

保險參與主體信息不對稱以及保險監管的信息不對稱，很大程度上會導致“市場亂象”，不利于保險業的可持續發展。為了改善信息不對稱現象，我國保險業不斷完善保險監管流程，從“注重后端監管而放松對前端監督”的模式，逐步發展到“注重事前風險預防、事中風險控制、事后保險監管相結合”的理念；并且不斷加強對保險市場風險的分析和識別，開始注重從源頭上發現、處理風險，從而實現了對可能存在的風險進行全方位、全流程的管理監督，有效避免之前放松源頭控制、注重事后監管的監管體系下可能導致的巨大不可控風險。

3.多主體參與保險監管

我國保險監管正在不斷加強監管部門與保險機構、保險消費者等多個市場主體的作用，實現多主體參與的全面保險監管。如《保險法》中明確規定，保險人在保單簽訂前對投保人有說明保險合同的除外責任以及各項具體內容等必要義務，投保人須對被保險人或保險標的有關情況進行如實告知，以及在保險事故發生時及時通知保險人等。這些規定可以避免保險雙方當事人之間道德風險或逆向選擇的發生，從而減少保險糾紛，維持良好的保險市場環境。關于保險經紀人和保險代理人的從業資格和市場行為，《保險法》也作出了相應的規定和要求。再如保險自律組織的建立，加強了社會團體對保險機構的監管。通過多元化保險主體的參與，實現了我國保險監管高效、高質量的進行。

二、我國保險監管發展中現存的問題

改革開放以來，我國保險監管在機構建設和法律法規頒布施行上，都取得了很大進步，但是，在保險業發展不平衡不充分、保險市場亂象頻繁的背景下，也暴露出保險監管還不盡完善的現實。

（一）《保險法》現存缺憾

1.《保險法》目標過于寬泛

我國《保險法》第一條提到，《保險法》的制定是為了“規范保險活動，保護保險活動當事人的合法權益，加強對保險業的監督管理，維護社會經濟秩序和社會公共利益，促進保險事業的健康發展”，即《保險法》希望實現以上五個目標。但是多目標追求不僅實現難度大，也很難做到在不同社會發展階段分析市場狀況而選擇要達到的目標。再者，目前我國《保險法》側重于對保險業的監督管理，在其他目的上發揮的作用還不明顯。所以，作為我國保險業發展的主要法律依據，《保險法》的制定沒有明確其主要目標以及要達到的相應效果，這影響了其更好地發揮在保險業監督和管理中的法律價值。

2.《保險法》中有關定義未明確

《保險法》第一章第六條提到，“保險業務由依照本法設立的保險公司以及法律、行政法規規定的其他保險組織經營，其他單位和個人不得經營保險業務”。此條款給出了保險專營規定，但是關于可經營保險業務的“其他保險組織”未做明確說明，關于何為“保險業務”也未給出相應定義，即對于此類組織和業務的范圍及要求難以界定。如2018年出現的“互助”產品就對該條款提出了挑戰，“相互寶”“京東互保”“水滴互助”等是否屬于保險產品廣受爭議，關于相互組織是否屬于保險組織也眾說紛紜，難以清晰地判斷。如此，對該類組織和產品也很難進行管理和監督，對于穩定良好的保險市場秩序產生不利影響。此外，關于有利于被保險人風險轉嫁的產品或組織，是否應該得到保險法律制度的激勵，也需要做出規范和解釋。

3.《保險法》有關條款具體數額不明確

以《保險法》第六章第一百四十四條為例，規定了保險監管機構可對保險公司接管的情形：一是存在嚴重的償付能力不足；二是違反《保險法》的相關規定，并且損害了社會利益，導致可能威脅或已經嚴重威脅到保險公司的償付能力。該條款指出保險公司被依法接管的原因主要基于償付能力，但是對于“不足”的數額卻沒有給出具體規定，那么監管部門對保險公司的接管就沒有明確的數額來確定執行該條款，只是一種“擇機監管”。所以，該條款內容在保險監管中發揮的作用難以客觀評價，對保險公司償付能力的限制也同樣難以準確判斷。在原保監會監管的20年里，關于保險公司的接管，也僅僅發生過一例，即在銀保監會合并成立前一個月對前文提到的某保險集團股份有限公司進行了接管。

4.《保險法》有關內容還不夠全面及切實可行

以保險公司的市場退出為例，目前還沒有明確、可行的法律要求。在《保險法》第六章、第七章提到對保險公司違法行為的處罰，其中規定了導致嚴重不良結果的，按《保險法》吊銷其經營保險業務的許可證等。但是在恢復國內保險業近40年來，出現過多起保險公司違法經營、擾亂保險市場秩序以及保險公司嚴重虧損等事件，但是卻沒有發生過對保險公司實行強制退出保險市場的案例。究其原因，除了需要耗費一定的退出成本及造成不好的社會影響，與《保險法》中缺乏相應的保險公司市場退出規定也不無關系。而這在很大程度上助長了保險公司的貪欲，不考慮不良經營的風險和后果，盲目開展業務，進而可能損害被保險人的合法利益，甚至引發社會矛盾。

（二）保險法律、行政法規等設立不完善

由前述分析可知，經過近40年的發展，我國保險法律法規、規章制度在不斷地規范補充，但有待進一步完善。

1.缺少與《保險法》配套的法律

以再保險為例，其在風險分散、擴大保險公司承保能力、穩定保險公司經營等方面發揮著不可替代的作用，而我國再保險至今沒有相應的專門法律進行規范和監督，只能依據《保險法》有關規定進行運行和管理。隨著我國再保險市場的快速發展和業務的不斷拓展，亟需對再保險建立相應的適用法律，以確保各保險公司及其開展再保業務均有法可依，而不僅僅是只依據《保險法》的有關規定。

2.保險法律法規建設尚未滿足我國保險市場的需要

1980年時，我國只有財產保險業務，僅僅包括家庭財產保險等幾個險種，而到目前為止已有人身險、財產險、信用及保證保險、責任險四大類保險業務上百類險種。險種的不斷豐富和完善，對社會風險管理和實現居民風險保障起到了很好的決定作用。特別是關乎民生問題的巨災保險、農業保險、責任保險、環境保險等險種的不斷涌現，使保險作為風險保障工具的社會意義得到了更好的發揮。但是除了2006年和2012年頒布的《機動車交通事故責任強制保險條例》和《農業保險條例》，對其他險種領域的規范還不完善。以互聯網保險業務為例，其迅速發展必然導致更多、更復雜風險的產生，對互聯網保險領域加強管理和監督將面臨困難。如何對這些保險產品和保險業務開展中存在的風險進行量化控制、穩定保險市場的正常秩序，尚未有明確的規定（由原保監會發布、2015年10月1日起施行的《互聯網保險業務監管暫行辦法》已過三年施行期）。所以，進一步完善我國保險監管的法律體系是我國保險市場有序發展的迫切要求。

（三）保險監管機構、自律組織與社會監督未充分發揮作用

1.保監會等監管機構的監管效果有待提高

從中國人民銀行對保險的監管發展到由原保監會對保險業實行分業監管，是保險監管的歷史性進步，保監會自成立后對保險監管發揮了巨大的不可替代作用，但是也存在著監管質量和監管效率不高的問題和不足。比如，保監會擔任著起草、擬訂保險業法律法規及政策文件，對申請設立的保險機構、保險險種進行審查審批，管理、監督保險公司的經營和行為，審查保險機構工作人員等多項責任，在多目標、多職能、多任務的背景下，保監會對保險的監管在一定程度上受到了影響，存在監管“空白”的領域，如對基層保險業的管理監督。

再以2018年度保險業處罰情況為例，在開出的1450張罰單以及2.4億元罰款中，涉及編造費用和虛假文件等大量違法違規案例，其中包括多家實力雄厚、在保險市場中占據舉足輕重地位的保險公司，這必然嚴重損害保險消費者的合法權益，影響保險業整體形象。由此也反映了監管機構過于注重事后監督，缺乏對違法違規行為事前預警、防范遏制的有效措施，為保險市場的有序發展、保險公司安全經營留下了很大隱患。

另外，保險監管機構工作人員存在著為謀取個人私利、貪污受賄而濫用監管權的違法亂紀現象。從已披露信息看，改革開放以來，從地方保監局到原保監會任職人員都發生過濫用職權的案例。這不僅影響了保險市場秩序，嚴重損害了保險當事人的利益，造成保險公司經營及業務開展的不公平競爭，影響保險業的健康發展，還對保險監管的謹慎科學態度、務實高效標準以及公正公平原則提出了挑戰。所以，我國在規范、監督保險監管機構工作人員的個人行為和任職委派方面，還需要做出更大努力。

2.保險行業協會與社會公共監督發揮作用過小

綜上所述，路基沉降問題是當前影響我國高速公路工程質量的主要因素，在具體施工的過程中，要加大力度進行沉降的監測和控制，選擇合適的沉降監測點，對于沉降變化的數據和實際情況進行全面分析，合理預測沉降量，然后根據工程的實際情況選擇合適的施工方案，且進行有效的加固處理，以全面提升路基的強度指標，避免出現嚴重的沉降問題而造成公路質量無法滿足要求，進而可以為我國公路事業的高速發展提供基礎條件，促進社會的發展和進步。

健全的保險監管體系不僅需要政府部門設立監管機構，更需要建立行業內部自律組織和社會公共監督。

我國已經成立了中國及各地方保險行業協會，在保險市場中開展行業內部的相互服務、相互監督，發揮行業自律作用，規范保險同業的市場行為，從而彌補政府監管的空缺。但是我國保險自律組織自2001年建立以來，保險行業協會的地位和價值還沒有得到足夠的重視，尚沒有承擔起應有的風險預防和監督管理職能，對于營造良好的保險市場環境也沒有充分發揮作用。因此，社會對于保險行業自律組織的認知度還不高，保險相關的法律法規中對于保險自律組織的約束也不強，這在很大程度上影響了保險行業協會威信力的提升。保險自律組織在保險監管中的發展受到阻礙，給政府監管增加了壓力，不利于多主體保險監管的有效實施，也不利于我國保險監管體系的完善。

保險業的飛速發展需要社會機構、社會公眾行使相關的管理、監督職能，以更好、更有效地規范保險市場上各保險主體的行為，這對保險監管、保險業健康發展都有積極的意義，但是我國目前還沒有對社會監管建立明確的機制和要求，社會監管的意義還不顯著，其在我國監管體系中的價值需要進一步挖掘和充分體現。

（四）保險監管處理不當，違法及糾紛現象持續出現

1.保險行業違法違規行為處罰不夠嚴厲

自銀保監會合并以來，加強了對保險市場中違法違規行為的嚴格監督和管制，2018年共處罰78家保險公司，涉及1450張罰單和2.4億元罰金。但是由于大多數保險機構資金雄厚，資產數額較大，現行的處罰難以對其產生制約和警示告誡作用。因此可能會導致部分保險公司“不知悔改”，繼續違法違規經營保險業務，屢禁不止，進而造成我國保險市場秩序混亂。這也對其他保險公司產生消極影響，使其他保險公司紛紛效仿，以較低的處罰獲取更高的違法所得，造成惡劣的市場影響。

如2018年12月，某財產保險股份有限公司深圳分公司，違反《保險法》條款，不使用按規定批準的保險條款和保險費率，監管機構對其罰款10萬元；某人壽保險股份有限公司浙江分公司，違反《保險法》規定，編制及提供不真實報告及相關文件，對其處以15萬元罰款。上述違法行為均嚴重損害了保險消費者的權益，但是對于這兩家大型保險公司來說，10萬元和15萬元的罰款很難對其正常運營產生影響，保險公司“改正錯誤”的動力相對較小，因此處罰效果并不明顯。

2.違法違規行為持續損害我國保險業形象

改革開放以來，我國保險業作為金融三大支柱之一的社會影響力越來越明顯，但是社會形象不好的狀態卻一直存在。在損害保險業形象的不良行為中，保險中介占有很大比重，主要表現為提供虛假信息欺騙投保人和被保險人、故意隱瞞保險合同重大事項、未達到保險法律法規相關要求便從事保險中介業務等，涉及保險咨詢人、經紀人、代理人和公證人等。根據2018年統計數據，銀保監會共對302家保險中介機構的多項違規案件依法進行了處罰。

如2018年12月，某保險經紀公司在徐州開設的營業部，未經授權擅自使用微信公眾平臺宣傳并開展保險經紀業務，收取保費約158萬元；某保險經紀公司與46個非法機構違法開展保險中介業務，簽訂保險經紀合作協議；某保險代理公司新疆分公司，未按規定和要求對保險銷售人員進行從業登記，也未建立相應的保險代理業務檔案。這些不規范、不合理行為的存在，使我國保險中介市場“魚目混珠”，正在嚴重危害保險業的健康和諧發展，也在持續地侵害消費者權益，導致社會群體對保險行業評價較低。針對保險中介機構的保險監管尚未落到實處。

3.保險業風險不斷出現

改革開放以來我國保險監管取得了很大進步，但是也存在保險業發展不平衡、不充分以及保險市場風險頻發的狀況。雖然以風險為基礎的“償二代”已經頒布實施，但是還面臨著風險評估、評價等諸多困難，如2015年的“萬能險”事件對其提出的挑戰。“萬能險”快速發展使投保人的投資占36家壽險公司總保費收入的50%以上，當“高杠桿”的投資收益低于預期水平時，便會影響投保人以及保險公司利益。再如上世紀90年代高利率出售保險產品導致的過高“利差損”事件，2001—2008年之間發生的兩次“投連險”事件，都是對我國保險發揮風險保障職能的沖擊，對保險市場的健康發展和保險行業聲譽也產生了不利影響。保險監管不力降低了對這些風險的控制能力，使得保險公司在資金運用方面和保險業務的選擇上面臨更大、更復雜的風險，并且又對保險監管部門依法行使監督管理職能增加障礙。

三、我國保險監管未來發展方向

針對改革開放以來我國保險監管取得的成就以及現存問題，我們要認識到保險監管的優勢和不足，吸取寶貴的歷史經驗，明確未來保險監管應堅持的發展方向，采取相應措施，以實現保險監管帶動保險業更好更強的發展。

（一）進一步完善保險監管的法律法規

1.繼續改進和完善我國《保險法》

作為我國保險監管有關法律法規、行政規章的核心，《保險法》的完善是保險監管完善的前提和基礎。針對《保險法》中的現存缺憾，要加快實現明確《保險法》制定和實施的目標，找準定位；豐富《保險法》內容，彌補其對于保險監管存在的空缺；對禁止及允許類條款的定義和數額范圍做出規定，減少條款爭議和監管漏洞，以更好地實現《保險法》對保險公司行為的規范，以及對保險監管的法律保證。

2.建立和完善與《保險法》配套的法律法規、部門規章等

要實現我國保險監管的系統化，需要建立起以《保險法》為基礎的相關保險法律法規體系。完善現存保險險種和業務規范合理化發展所需要的法律、規章制度，特別是責任險、環境險、養老保險產品等關乎每個人切身利益的保險領域，通過依法監管真正實現保險風險保障的作用。對于新興保險領域，需及時建立與保險業務配套的法律法規以適應保險市場發展的需要，避免保險監管的滯后性，特別是互聯網保險業務的發展，要加強管理和監督，減少現有法律制度難以應對之風險的出現。

（二）明確和規范監管機構、自律組織與社會監督的地位及責任

1.銀保監會發揮主導監管作用

銀保監會作為保險監管體系中政府監管機構，應發揮其應有的核心監管作用。隨著社會進步和技術發展，保險險種、產品、業務不斷更替和創新，對銀保監會切實履行監管職責提出了更高的要求。未來銀保監會需要繼續強化對保險機構的監管，杜絕監管漏洞，嚴格處理違法違規事件，真正實現維護被保險人及投保人的合法權益、營造良好保險市場環境的目標。此外，還需加強對銀保監會工作人員及地方派出機構工作人員在管理監督工作中的規范，堅持保險監管工作的公正性和審慎性。

2.保險行業協會與社會公共監督發揮輔助監管作用

伴隨著保險業的充分發展和保險監管的逐漸完善，行業自律組織和社會公共監督將發揮更大且不可或缺的作用，這是未來保險監管的必然趨勢。我國保險監管應積極促進保險行業協會發展，增強其在監管體系中的地位和社會認知度，努力實現行業內部的服務及管理。發揮保險行業協會在保險監管中的自律作用，也是實現保險機構在保險市場中公平競爭的需要。此外，還應該通過提高群眾的保險監督意識，提高社會監督在保險監管中的影響力。

（三）實施有效的監管處置，營造有序的保險市場環境

1.嚴格處理違法違規行為

針對層出不窮的保險違法違規行為，監管部門應制定詳細且有明確依據的處理規定，根據險種、業務、違法條款以及損害消費者權益的程度等，做出公平適當的處罰決定，使違法經營機構明確自身錯誤、吸取教訓、及時改正，并且對市場中同類機構起到警示作用。保險監管部門還要繼續增強對違法行為的披露，公開處罰結果，做到監管透明化，努力遏制違法違規行為的頻繁出現。

2.加強保險中介的監督管理

盡管部分保險中介給我國保險聲譽造成了消極影響，但是保險中介在為保險人和投保人提供便利服務、促成保險業務、維護保險當事人關系等方面發揮著積極作用。在未來保險監管中，要從執業資格、職業道德素養、業務行為等方面對保險中介進行全面管理，堅持以相關法律法規條款為依據，促使其完善自身建設、加強保險服務職能，使保險中介機構在促進保險業發展和穩定保險市場秩序方面產生積極影響。

3.堅持保險的風險保障職能

保險的職能是風險保障，保險應堅持保障的本源，但是也需要開展合理、適當的投資業務，從而更好地發揮保障作用。在未來保險監管中，需杜絕保險行業中的“亂投資”現象，但也不能盲目制約保險機構的投資業務。在保險公司正常投資前提下，加強保險監管對風險的預判及控制能力，實現保險業及保險市場的穩定發展。堅持以風險為基礎做好對保險公司償付能力的監管，避免保險公司因資金運用、業務開展不當發生巨大風險并且給投保人及被保險人合法權益的實現帶來威脅。

四、結語

保險業的持續健康發展、安全有序的保險市場環境的營造，離不開保險監管發揮的管理監督作用。40年的改革開放，給我國經濟社會各方面帶來了偉大的進步，也帶領我國保險監管在監管機構專業化、保險法律法規規范化等方面實現了變革。目前我國保險業在分散社會風險、保障民生、推動經濟發展等各個方面占據著重要地位。針對保險監管發展中現存的法律法規不完善、監管作用和效果未充分實現等問題，我們應抓住發展機會，明確保險監管未來發展方向，繼續堅持對保險監管體系的完善和改進，使保險監管發揮更高層次的效用，為保險業更好更快的發展保駕護航。