我國金融廣告事前規制的構建

董新義

在近年來我國發生的有影響力的非法金融案件案件中，非法金融廣告在其中均起到了推波助瀾的作用。特別是互聯網（包括移動互聯網、自媒體等）發布金融廣告成為金融廣告業主力軍的當下，其傳播速度更加迅猛。但有關部門對所有網絡廣告進行監督存在很大難度，虛假廣告和內容違法廣告的問題日益嚴重。除了互聯網金融案件中能發現非法金融廣告的身影之外，通過線下門店和自媒體等手段進行違法金融和理財廣告宣傳行為也異常泛濫。自2016年4月國家17個部委聯合發布《開展互聯網金融廣告及以投資理財名義從事金融活動風險專項整治工作實施方案》（以下簡稱《互金廣告整治方案》） 以來，非法金融廣告整治行動取得初步成效。誠然，事后對非法金融廣告進行打擊處罰和政府規制固然重要，但筆者認為對金融廣告發布前的事前審查制度和自律管理制度更為重要。我國應根據具體國情， 借鑒發達市場對金融廣告的事前審查制度，構建起統一的金融廣告事前審查和自律規制體系。

我國對金融廣告缺乏事前規制制度

目前我國金融基本法律只有少許規定間接性對金融廣告進行了規制。例如《證券法》第78條禁止傳播虛假信息或誤導證券信息，第79條第（6）項禁止利用傳播媒介或者通過其他方式提供、傳播虛假或者誤導投資者的信息;《證券投資基金銷售管理辦法》第32、33、89條規定了違法制作、分發或公布基金宣傳材料等行為的行政法律責任，間接地對基金廣告進行了規制;《商業銀行理財業務監督管理辦法》第28條從商業銀行理財產品的宣傳銷售文本以及所使用的語言進行了規范; 《關于加強報刊傳播證券期貨信息管理工作的若干規定》第3條對報刊傳播證券期貨信息的報道宗旨及報道內容作出了原則性規定。除了前述金融法規個別法條間接地對金融廣告的規范作出規定以外，我國理論和實踐更多將金融廣告回歸到其他法律法規范疇進行規制。例如《廣告法》第25條（招商等有投資回報預期的商品或服務廣告的禁止性內容規定）、《反不正當競爭法》第8條（經營者虛假或引入誤解的商業宣傳的禁止規定）、《消費者權益保護法》第20條（經營者虛假或者引人誤解的宣傳的禁止規定）等法律規定間接性地對金融廣告內容進行了規制。但可以確定的是，上述法律規定大多數是對廣告內容的規定，對廣告的事前審查方面卻缺乏相應規定。

在廣告審查方面，我國目前大部分廣告內容的審查任務都是由廣告經營者或者發布者自主完成，廣告監管者僅僅負責事中監測和事后監管。僅有部分特殊廣告， 是由政府進行事先審查的。《廣告法》第34條對藥品、醫療器械、農藥、獸藥等四類商品廣告設定了事前內容審查制度， 《中醫藥條例》第13條和《保健食品廣告審查暫行規定》又分別設定了中醫醫療和保健食品廣告的事前審查制度，總計六類，而金融廣告并未被囊括在事前審查的范疇。

雖然之前我國也在對金融廣告進行治理，但是以頒布《互金廣告整治方案》為契機，將金融廣告治理納入全國性的專項整治工作范圍。《互金廣告整治方案》明確規定互聯網金融廣告應當依法合規、真實可信，并明定了廣告內容九項禁止性規定。2017年12月底，在中國人民銀行下發《關于開展金融廣告治理工作的通知》以來，中央和地方政府都加強了對金融廣告的治理，規范從事金融業務的持牌機構廣告宣傳行為，打擊非持牌機構違法違規發布金融廣告，全面規范持牌機構的廣告和宣傳行為。但這些金融廣告的專項整治措施大多數還是針對金融廣告內容的規制與事后打擊處罰的規定，并未確立事前規制機制。

金融廣告事前規制的國際經驗

廣告內容的事前規制

在英國，其金融法律對普通金融產品廣告內容均有著專門的規定。例如英國金融行為監管局（FCA）對存款、投資、房屋貸款、保險和消費信貸5類金融產品廣告宣傳做出了三方面規定：中性、清晰、不誤導。具體要求如下：在金融產品廣告中需要有該產品的風險提示或其他必要說明;圖片廣告可以解決社交媒體廣告字數限制問題，但在社交軟件如Twitter 中插入圖片也應符合監管要求。英國廣告標準管理局（Advertising Standards Authority，ASA）作為英國最高的廣告行業自律組織，也會制定廣告內容的標準，對廣告內容進行審查。

在美國，在對金融廣告的事前規制方面，首先對金融廣告制作內容進行了嚴格規定。聯邦貿易委員會作為美國最主要的廣告監管機構，在《聯邦貿易委員會法》中對虛假廣告進行了明確定義，認為在確定廣告是否具有欺騙性時，既要考慮廣告說明、詞句、設計、聲音或其組合本身，還要考慮其對有關事實的表述程度， 即廣告本身是否能揭示與廣告內容相關的實質內容。同時還規定，金融產品廣告首先應遵守一般性商業廣告的規定，內容必須真實，不得具有欺騙性、吹噓性、不正當性、虛假推薦性或證言性、保證性等特征。其次，在廣告發布之前，相關部門會對內容進行審查，如美國金融業監管局（FINRA）對證券類廣告的審查，其下設廣告監管部門，對會員公司上傳的即將發布的廣告金融業監管局會進行事前審查，確保內容公平、均衡、非誤導性， 且遵守美國金融業監管局（FINRA）、美國證券交易委員會（SEC）、市政證券規則制定委員會（MSRB）和證券投資者保護公司（SIPC）的廣告規則。最后，美國的媒體也建立了相應的廣告審查機制，對將要刊播發布的廣告進行審查。有的媒體會要求提供廣告產品或服務的相關證明材料，有的甚至會組織專業人員對廣告的產品進行測試，有權拒絕發布可能引起不良反應的爭議性廣告，有權中止含有不實信息的廣告發布。

在韓國，金融類廣告投放前，無論是金融投資商品還是保險產品，都需要金融投資協會或保險業協會審核，審核周期為7個工作日，審核內容包括：廣告是否存在錯誤、夸大、欺詐和誹謗性描述以及予以片面比較等內容。

廣告發布媒體的事前規制

在英國，FCA專門出臺了關于社交媒體的監管規定，該規定中定義的社交媒體包括但不限于：博客、微博、社交網絡、論壇和圖片音視頻分享平臺等;規定社交媒體金融廣告同樣應遵守公平、清晰、不誤導的原則。在FCA具體的監管規則中， 每種不同的社交媒體廣告，都需要單獨進行考量以符合各自的監管要求，且金融公司有義務建立一個合適的系統，在適當時候能夠關閉社交媒體或刪除某一條金融廣告。在法國，網絡廣告的主要監管主體是由政府、國有電視臺、消費者協會以及網絡廣告公司組成的RFP（半官方機構）， 并對網絡廣告實施事前準入機制，未經審查機關審查通過的網絡廣告一律不允許發布。

在美國，對廣告發布媒體也有相應的規制。美國聯邦通訊委員會是美國三大政府主要監管主體之一，該機構具有確認廣播電臺和電視臺的廣告播出資格的權力， 一旦發現廣告中有不文明或黃色內容，會查處廣告主及播出機構，嚴重時會收回該廣播電臺或電視臺的廣告播出資格。在互聯網廣告異軍突起之后，美國也注意到了作為廣告載體的互聯網平臺，法律直接規定任何監管廣告的法律法規對各種媒體廣告均具有同等約束力，不因廣告媒介形式不同而有所差別，互聯網廣告的法律限制與其他廣告形式相同。且在互聯網網站做網絡廣告時，必須得到美國聯邦通訊委員會批準，由美國聯邦通訊委員會發放的許可證也應每年更新。

金融廣告的自律規制

在發達國家，在對金融廣告的事前規制方面，主要都是通過自律組織的自律管理來實現的，政府規制更多是事后規制。

美國的自律監管。早在1904年，自律組織就開始針對廣告制定自己的自律規則，如美國廣播事業協會在1975年訂立的《美國電視廣告規范》，該規范除了對一些電視廣告播映的基本標準作出規定外， 另外還訂立了六項準則。現今美國影響最大的自律機構是美國廣告自律監管理事會，其前身是BBB、4A 協會與全國廣告審查理事會。

美國廣告業的行業自律管理十分有效，廣告自律監管理事會的前身之一—— 全國廣告審查理事會負責廣告的投訴、仲裁和移送政府處理，其下設兩個廣告管理部門：全國廣告審查局與全國廣告審查委員會。全國廣告審查局的成員承擔檢查廣告、處理廣告的投訴、調查、建議廣告改稿和修正的職能，全國廣告審查局無法解決的問題，將提交給由企業、廣告公司、有經驗和學者代表組成的全國廣告審查委員會。全國廣告審查局正式受理投訴后50 ～60日內便可得出結論，效率高于法院審理。而現在的美國廣告自律監管理事會則以領域劃分為5個部分來分別負責廣告業的自律監管，這些部門分別是：全國廣告部、兒童廣告審查部、全國廣告審查委員會、電子零售自律監管組和網絡廣告組。該部門設置不僅涉及一般性的廣告業的監管，也將包括金融廣告在內的新型廣告業監管納入進來，實現全領域監管。

英國的自律監管。廣告行業自律組織在英國的廣告業管理中扮演了十分重要的角色，其中英國廣告標準管理局（ASA） 是英國廣告行業自律的最高機構，該機構制定的《英國廣告職業行為準則》是英國廣告行業自律的主要法則。除了制定準則，英國廣告標準管理局還擁有認定違法廣告的權力，具有很高的權威性。在金融廣告監管方面，英國廣告標準管理局與英國金融行為管理局共同協作，在非廣播金融廣告領域，金融行為監管局是主要的監管者，廣告標準管理局主要負責補充協助金融行為管理局的工作，而在廣播金融廣告領域，廣告標準管理局則負責監管所有的金融廣告，但是要尋求金融行為監管局的建議。同時，廣告標準管理局也會與金融行為監管局協商共同制定金融廣告的相關規則，包括監管政策、行業標準和建議、監管細則。

日本的自律監管。在日本，全國性的廣告自律組織主要有三個：全日本廣告聯盟、日本廣告業協會與日本廣告客戶協會。其中，最有影響是全日本廣告聯盟， 該聯盟制定的《全日本廣告業協會廣告倫理綱領》是廣告界必須遵守的最高準則。三個自律組織分別負責不同領域的管理，在工作上既相互支持，也起到了相互制約的作用。在日本的自律監管中不得不提到日本廣告監管審查機構，日本廣告審查機構（Japan Advertising Review Organization，JARO）于1974年成立，最初的發起者有日本廣告主協會、日本新聞協會、日本民間放送聯盟、日本雜志廣告協會、日本廣告業協會和全日本廣告業聯盟。其工作內容主要有：（1）有關廣告表現、表示的咨詢和處理;（2）對廣告表現、表示的審查和指導;（3）有關廣告表現、表示基準的制定;（4）與廣告主、媒體、廣告業等行業自律機構的聯系和協調;（5）與消費者團體、行政機關等的聯系和協調;（6）對企業和消費者的教育和PR活動;（7）資料收集和整理;（8）其他。JARO從建立至今，因其對日本廣告監管所起到的巨大作用，被稱為廣告業“行業自律的中央機構”，在社會中也得到了廣泛的認可。

我國金融廣告事前規制制度構建的思路

完善金融廣告事前審查的相關法律法規。隨著我國廣告行業的迅速發展，《廣告法》等傳統法律已經不能適應現行社會發展，金融廣告行業亟需專門的法律規定來適應發展。美國在面對廣告業法律滯后的現狀時采取了積極行動，譬如在美國網絡發展早期，對于電子郵件形式的廣告泛濫現象，為了解決立法無法調整或者難以有效調整的線上問題，避免垃圾郵件廣告給用戶帶來不必要的干擾，美國于2003 年出臺了《反垃圾郵件法》，及時進行了專門立法。

確立完善的法律法規體系是對我國金融廣告規制的保障，針對我國現行金融廣告法律現狀，首先，需要制定專門的有關金融廣告監管的法律，明確有關金融廣告的專有名詞含義、禁止性內容等相關內容，建立起責任處罰機制，針對金融領域的相關人員的責任承擔進行差異化規定; 其次，在專門的法律法規下，制定金融廣告的事前審查制度。在建立事先審查制度時應注意增加查處主體，非法金融廣告是基于多方主體的共同作用，不能僅對該金融公司進行處罰，在非法金融廣告中起到明顯作用的主體也應該承擔一定的責任， 不應將其排除在處罰范圍之外。在網絡時代，互聯網金融廣告中，互聯網金融平臺明顯具有一定的責任，在網絡平臺未盡到自身義務時也應承擔一定責任。同時，對于網絡這種新事物，其中的各類問題也應格外注意，明確定義以減少法律在新事物上的空白。總之，完善的法律規定能有效的對非法金融廣告進行遏制，維護消費者利益與我國金融安全。

通過自律監管機構建立統一的金融廣告事前審查制度。歐美和日本的經驗證明，在廣告監管實踐中打擊違法的廣告表現和表示是必要的，但行業和企業的自律更為重要。自律監管能夠彌補政府監管在財力、物力和人力方面的不足，大大節約監管成本。這是一條由政府監管逐步過渡到社會監督，由法律約束轉變為自我管理，由強制執行轉換為自覺清理的廣告監管發展的新路子。這也正是包括日本在內的主要廣告業發達國家從廣告監管的特點出發，執著信奉“自律監管比法律監管更為有效”的緣由所在。中國廣告協會成立后，在1990 年制定了《廣告行業自律規則》，初步建立了行業自我約束機制。各地也相應地成立廣告行業組織和行業協會。

在加強對發布媒體監管的同時，由于我國目前仍然堅持分業經營和分業監管的金融體制，對于分屬于正規金融的證券、基金、銀行、保險、信托等的金融廣告， 建議由中國證券業協會、基金業協會、銀行業協會、保險業協會和信托業協會進行事前審查。對于網絡借貸、股權眾籌等新型互聯網金融等，建議由中國互聯網金融協會等進行事前規制。通過金融自律機構的事前審查，加大審查范圍與審查效率， 做到從源頭有效地遏制違法金融廣告的發布。

加大對違反事前規制的廣告查處力度。為了實現對金融廣告規制制度的執行順暢，需要加強對違法事件的查處。首先需要建立起完善的審查系統，將各類金融廣告均納入審查范圍中，一旦發現存在違反規定的情況，需要迅速對金融廣告的涉案者進行核查、處分，并取消該金融廣告的發布資格。其次需要加大違法成本，增加懲罰力度，一是可以增加罰款數額，針對具體的違法情況設置相應的高額罰款， 起到警告潛在違法者的作用;二是建立“黑名單”，一旦發現有違反事前規制的情況，便將該單位列入重點審查對象，在發現該單位有多次違法情況時，可對該單位進入市場進行年份限制。

（作者單位：中央財經大學）