楊增新時期新疆統稅探析

陳福麟

（新疆大學 人文學院，新疆 烏魯木齊 830046）

一、新疆統稅之沿革

統稅由厘金發展而來，新疆于1856年開辦厘金，1878年后于疆內各地設置厘卡征收厘金，1882年5月，新疆停辦厘金。1885年劉錦堂督辦新疆軍務時，復開厘金，1892年11月，因俄商包攬運貨，致新疆稅銀大量外流，巡撫陶模奏請清政府暫行停止。由于清末厘金積弊太甚，實行兩起兩驗制度，手續繁雜，設卡太多，厘金局卡委員，司事巡丁，盤剝商民，侵吞國庫，清政府力求改革，光緒二十九年（1903年）三月，護理江西巡撫柯逢時奏陳江西厘金積弊太深，建議改辦統捐，將以往的兩起兩驗制改為一次征收，同年十二月戶部奏請飭各省仿江西籌辦百貨統捐，當時響應者寥寥，僅湖北、廣西、甘肅、新疆等省[1]62，1908年新疆改厘金為統稅。北京政府時期，厘金一項，諸地所稱不一，有稱厘金者，有稱統捐者等，但實質仍是貨物稅，各地征收方法也不一致，楊增新時期新疆一直沿用統稅這一名稱。關于厘金的性質，學術界有多種觀點①，但楊增新時期，新疆統稅是一種商品稅，其收入的增減可以直觀的反映出新疆商務及對外交涉之變化。

二、統稅的征收方式

1908年，改統稅后，“起運各貨，自首局按起、落兩稅一次繳納，以后運往何處，概不重征。征收標準：粗貨280市斤為一擔，收銀五兩；細貨240市斤為一擔，收銀6兩。”[2]民國后仍沿用二次征收制，新疆省統稅由省政委員專辦，各處設統稅局卡，民國六年（1917年）后曾設十七局卡，每年劃定比較數，按月征收，如阿克蘇每年定比較數庫平銀七千五百兩，庫車每年定比較數庫平銀一萬二千五百兩，從正稅之內提一兩五錢作為辦公銀兩，在統稅內還每百加收商捐二兩五錢，即所謂的二五商捐，用于彌補宣統二年（1910年）省城火災公家墊撥之款。后因為統稅征收不理想，新疆國稅廳籌備處處長呈明財政部，首先將庫車、阿克蘇統稅分別包予維吾爾族商人阿立木阿吉與乃買提賢。中央財政部于民國二年（1913年）九月指令新疆國稅廳籌備處“查該省僻處邊隅，情勢與內地稍異，即辦法亦不必強同，所請由商包辦一節，故準暫行試辦一年，以觀后效，俟期滿時再將辦理情形報部，核定辦法”[3]。從史料來看，包辦統稅的人員有維吾爾族商人、卸任官員、漢族商人、商號、統稅局局員等，如民國二年（1913年）九月二十三日，新疆國稅廳籌備處在致財政部的咨中，提到裁缺若羌縣典史李開榮因求缺無望、官囊空虛，墾請包收哈密統稅。至民國四年（1915年）時，新疆已有六局統稅交商包辦。

中央對新疆統稅征收情況較為重視，民國五年（1916年）五月十八日，財政部致電新疆國稅廳籌備處要求將委員包辦后，統稅征收是否有流弊，收數能否增加，稅則如何規定，有無整頓之方法等問題詳細電呈財政部以備查核。民國三年（1914年），財政部認為統稅包辦內有認捐、包厘跡同包攬，通飭整頓，新疆省根據財政部的飭令將吐魯番、庫車、阿克蘇三稅局包商取締，改由政府委員專辦，但稅收總無增加。新疆地方政府認為新疆民族成分復雜，語言多隔閡，稅收人員遂趁機舞弊，不如包辦，一方面可以杜絕舞弊，另一方面隨著百姓生活水平的提高，還可以增加稅收，遂決定暫時將和田、莎車、伊犁三局統稅包商承辦，后包稅范圍不斷擴大，民國四年（1915年）九月一日起，古城統稅交由商民楊文炳辦理；四年（1915年）十月一日起，塔城統稅包于委員黃崇愨辦理；庫車統稅復于四年（1915年）十一月六日起，由維吾爾族商人包辦；阿克蘇統稅也于四年（1915年）十二月起，包于委員彭瑩炤辦理；迪化統稅于五年（1916年）一月一日起交趙永福包辦；哈密統稅自五年（1916年）四月十二日交李開榮包辦；吐魯番統稅復于五年（1916年）二月一日起由王禹敷包辦，五月一日改由熊瑾儒包辦；巴楚統稅于五年六月中旬由唐寶廉包辦……后陸續收回，由政府派員辦理，僅和田、莎車、伊犁三區包于維吾爾族商人承辦。

關于包辦手續，一般是先由商人向統稅局提出包辦請求，并且愿意在原定比較數的基礎上加數百或數千兩或萬兩稅銀，每年要先向財政廳或者就近之道庫呈繳一季押款，一般以一年為期，期滿如要續包，再行另議。包稅人員，必須由殷實商號作保，取具商號號章、保結各二份，并需要出具承包圖記、甘結，所有手續齊全，由財政廳發給委令準其包辦。所收稅銀按月允攤，隨時解報，交由省庫或各道庫，庫出收據。每有商人包辦，財政廳都要求其嚴格按照統稅章程辦理，不得拖欠稅款，不得浮收累民。關于稅率，1920年新疆統稅稅率大致為2%左右[4]，至1927年大致為值百抽三四之間。

三、統稅所顯弊端及監督方式

統稅稅務弊竇叢生，不一而足。有征收稅多填報稅少，名曰“大頭小尾”。所謂“大頭小尾”者即賚核少填，而稅多填是也；有彼此稅局通同舞弊名曰“截發少條”，所謂“截發少條”者即稅貨不填正式聯單，但求通過他局是也；有稅局伙同商人舞弊，商人則少納稅金，局員則少填稅票者；有商人不明稅章，而局員任意浮收者；有稅雖照章征收，而減少貨物作報者；有商人以細貨報作粗貨，希圖減少稅銀者；有局員爭征局外貨物稅，違章減讓以廣招徠者；有巡司故意刁難，在稅外需索貨貲者等。對此楊增新規定：“凡有統稅局地方兼辦關稅者，由縣知事自九月一日為始，每星期親赴統稅局稽核關稅一次，月終除由統稅局照例分報外，再由縣知事查照聯單存根、造具詳細貨數、稅數清冊二本，一赍財政廳，一赍本公署備核。并由縣知事抽查商貨重量及稅率是否與章程相符，如局員有以關稅混為統稅，致關稅之收入短絀，以及以上所言種種情弊，由各縣知事隨時調查，據實呈報，即將該局員撤懲，該各縣知事如或瞻徇情面，朋比為奸，一經訪查得實，亦或被控有據，并即一并撤換，以示懲創。”[5]39-40

四、涉外稅務問題

楊增新時期，根據清末中俄、中英條約之規定，外商在天山南北貿易暫不納稅，華商在新疆貿易由政府收取統稅，統稅的征稅對象一般包括華商販運各貨物及外國商人販運并在新疆銷售之貨物。統稅是大宗收入，政府歷來重視，對于外人所運之貨，中俄有條約規定免稅，但這是指販運洋貨，如果販運中國土貨回國，則必需按照陸路通商章程規定之路線出境，并不許在新疆沿途灑售，如有違反即扣留貨物，若所運貨物為中國所產，并在新疆境內銷售者，必須在起運之地由當地稅局征稅，后發給稅票，貨、照、稅票相符，所過各卡不再征稅。

清末至楊增新時期，新疆英俄勢力借侵略特權，不僅不繳納洋貨貿易之稅，且其販運中國土貨至新疆各地銷售也是能逃就逃。如民國六年（1917年），俄商販運庫車土貨至伊犁銷售，拒不納稅，楊增新即指示此與約章不符，且有礙華商生計，于國家稅收極為不利，并請外交部極力交涉。此外，英俄領事及商人還千萬百計售發小條給華商以取利，而華商為求免稅也積極勾結英俄勢力或串通俄商包攬庇護，或買俄約小條、或買俄領空白小運單、俄空白護照，借英俄勢力之包庇拒不納稅。這種情況在當時相當普遍，史料檔案中記載有大量楊增新關于處理英俄領事、鄉約、商人發售小票，包庇華商偷稅的指令。如民國三年（1914年）五月阿庫稅局報稱：“前月俄約包庇華商色里木乾貨十五馱，英商約沙一必而力包庇喀什華商于買阿吉白布二千余丈，均經查獲要求免究放行，該月等發行小票每張售銀數兩不等，視稅銀多少為定語等。”[5]2257民國六年（1917年）一月二十一日，楊增新咨外交、財政兩部文中大概陳述了新疆統稅被俄商包庇，致收入減少的情形。

統稅是國庫收入大宗，統稅衰則國庫益絀。英俄勢力包庇華商，給新疆稅收帶來了巨大的損失，“昔每年稅收減去十分之二三，今則每歲稅收減去十之五六矣”[5]1194。民國四年（1915年）十一月十一日，楊在給外交部的咨文中稱“現在小條之案已有數十起之多，以后南疆稅務日行退落；若不設法禁止，于新疆稅務弊害不可勝言”[5]2261，對于這種情況，新疆省地方政府一方面與英俄領事嚴正交涉，要求約束各國鄉約、商人，不得再濫發小票包庇華商，另一方面電達中央政府，要求由外交部出面與俄國交涉，同時指令地方官“極力磋商，務將小票禁革以重稅務”。發現華商依賴英俄之包庇而不納稅者，在證據確實的情況下嚴肅處理，如民國三年（1914年）五月，俄商哈生木阿吉、英商烏拉買黑買提持小票包庇伽師縣托古達之貨，“來局壓批，強悍異常”經發現后嚴令其照章納稅，并摹結以后再不得假冒。又如庫車統稅局呈報纏商司的克假冒俄商希圖偏稅，被發現后，繳納稅款湘平銀一九二兩九錢七分，出具稅票，之后該司的克卻又賄賂俄商，要求退還稅款，且該員所運所謂洋糖十八包者，經查驗純系土布，楊即指令將其貨物查扣并照章懲辦。又如，民國六年（1917年）九月二十五日，和田商民胡大拜提由英國販貨入境，持英商小票抗稅，楊增新指令和田知事扣留貨物，如數將稅銀九十六兩追回，并加倍處罰，以示懲戒。此外，還規范俄商運貨手續，使其不能作弊包庇華商。由于俄商種種橫行不法行為，所以楊增新于七年（1918年）四月五日咨國務院、外交部請向俄使提議將舊約修改或另擬辦法暫救目前。八年（1919年）六月四日，楊增新又電達中央，希望趁一戰后召開巴黎和會之機，將修改稅法之意，提交巴黎和會“諒邀各國贊同，萬一格于成例，礙難提交大會，即請正式與俄使嚴重交涉先行廢棄暫不納稅字樣，及早改訂稅則。”[6]1176八年（1919年）三月十二日楊增新明確通令各屬：“準北京外交部電，英俄兩使抗議征稅事，前準上年底又電，經以中俄改訂條約第十五款載明，準俄民出入販運各國貨是暫不納稅專指運貨出入而言，若購土貨仍在新疆銷售，亦欲免稅則是同華貨，同在華境，外商免納，華商納稅，殊欠公允，按照約章亦無此明文。英俄各商在新省售賣土貨，令與華商一律納稅，向系如此辦理，應免置疑等語駁覆該使在案，近彼未在言。如英俄各領事仍持異議希與切實辯駁”[6]1177-1178，即便是這樣，俄商漏稅、包庇華商事件還是層出不窮。雖然辦理統稅困難諸多，但楊增新時期，新疆統稅收入從總體上來看是不斷增長的，具體收入數據見表1：

表1 新疆歷年統稅收入數

為了更加詳細地展現楊增新時期新疆統稅收入情況，特依據馬振犢、苗普生主編《民國時期新疆檔案匯編》中記載新疆財政收入較為完整的民國五年（1916年）、十年（1921年）、十五年（1926年）的檔案，對統稅在該幾年份占稅收總額之比列統計如下，見表2。

表2 個別年份統稅收入及占稅收收入之比統計表

由表2可知，在稅收總收入中，統稅占比大且穩定，統稅的穩定增長是新疆財政總收入逐步增長的一個重要因素，這是一種規模報酬遞增效應，而這種效應又使得統稅不斷強化與穩定，沿著這種路線，“經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環，迅速優化，也可能順著原來的錯誤路徑滑下去，鎖定在某種無效率的狀態。”[1]121統稅收入的不斷遞增，為當時極為拮據的新疆財政提供了穩定的收入來源，從而使新疆政府能夠在此基礎上另外再采取其他一些財政政策，增加總收入，以保證政府的正常運作，雖然統稅屬厘金性質，具有阻礙商業的弊端，但從上述層面出發，結合當時新疆工商各業落后，財政收入困難，而支出卻不斷增加的實際，統稅對于當時的新疆是有積極意義的。

五、結語

田賦、稅收歷來為新疆財政收入之大宗，楊增新執政新疆十七年，新疆田賦、稅收收入不斷增加，但就各項收入在總收入中所占比例來看，田賦呈不斷下降的趨勢，從民國五年（1916年）的61.06%下降到民國十五年（1926年）的42.15%，而稅收收入占比不斷增加，從民國五年（1916年）的30.5%增加至民國十五年（1926年）的53.18%②。在稅收收入中，統稅又是一大項，占總收入之比大且穩定，相比于此時期內地部分省份的厘金而言，新疆統稅征收手續簡便，稅率較低，但因新疆與內地聯系不便，商人往來不便，故商務不發達，再加上英俄商人不僅不納稅還包庇華商偷稅漏稅等原因，使新疆統稅數年無多大起色。但從總體變化趨勢上來看，新疆省統稅逐年增加，尤其是民國八年（1919年）以后，新疆統稅增加數額較大，這反映了新疆商務的逐漸繁盛，同時也是中國與蘇（俄）逐步恢復通商后，中國政府收回部分稅收主權的體現。統稅收入的不斷增加及其在稅收總收入中占比的穩定是新疆財政不斷優化的表現之一，也是楊增新時期，新疆地方政府正常運轉的一大財政保障。

楊增新在稅收上注重維護國家主權及華商利益，對外國商人販運華貨在新疆境銷售而不向新疆地方政府納稅及包庇華商逃稅的現象極為重視，曾數次要求地方官對此種情形必須照章嚴收。還積極與英俄領事交涉，也請求中央通過外交手段與英俄政府交涉，以企重稅務，重主權，并最終挽回了過去數十年，新疆省在對外交往中喪失的稅權，正如斯文·赫定所說“他差不多是過去時代末的一個代表，具有最高度的中國偉大的舊道德、傲氣和愛國心。”[7]

注釋：

①關于厘金性質，可參見：陸景琪.試論清代厘金制度[J].文史哲，1957（2）：47-48；北京經濟學院財政教研室編.中國近代稅制概述[M].北京：北京經濟學院出版社，1988：31。

②此數據均根據：苗普生、馬振犢.民國時期新疆檔案匯編1912-1927[M].南京：鳳凰出版社，2015年；張大軍.新疆風暴七十年[M].臺北：蘭溪出版社，1980年.相關數據計算而得。