德國鄉村多元化發展對我國鄉村振興的啟示

□ 張秋玲

黨的十九大報告中明確提出了“鄉村振興戰略”，是黨中央在新時期對我國農業農村發展的總體綱領。從全球范圍看，發達國家和地區大都經歷過因城鄉差距引起鄉村衰落而進行的鄉村振興，積累了一系列各具特色的發展路徑和模式。德國的鄉村更新經歷了漫長的過程，目前已形成了城鄉一體化的發展格局，且不同地域鄉村各具風情。本文以對德國鄉村建設最具典型代表性的巴伐利亞州鄉村建設的考察調研為基礎，結合相關文獻研究，系統梳理了德國鄉村整治的經驗策略，以期對我國實施鄉村振興有所啟發。

以城鄉等值化為理念的鄉村建設思路。1965年，基于《聯邦德國空間規劃》，巴伐利亞州制定了《城鄉空間發展規劃》，將“城鄉等值化”確定為區域空間發展和國土規劃的戰略目標，其宗旨是通過土地整理、產業升級等方式，保證土地資源的合理利用，使城鄉居民具有同等的生活、工作及交通條件，實現農村與城市生活的等值化。主要措施包括：在規劃和行政體制方面推行平行管理制度，鄉村與城市規劃建設管理各成體系，職權相互獨立；制定鄉村土地、稅收等優惠政策，引導鼓勵企業、高校、科研機構和個人到鄉村地區發展，增加鄉村就業機會；著力提升農村地區公共服務和基礎設施水平，加強生態環境保護、建設優美宜居生活空間，創造與城市等值化的鄉村生活和就業條件。

以綜合化開發為策略的鄉村發展方式。20世紀60年代初以來，德國的鄉村建設更加注重對文化價值的挖掘和功能改善。隨著高速公路和通勤鐵路系統的完善、就業機會增加，距離大城市100～200公里、具有通勤條件、風景秀麗和環境優美的鄉村地區成為郊區化的首選之地。同時，德國的農地整治已經從單一的農業生產功能轉變為農村多功能開發，強調通過土地整理改善生態和景觀環境，減少對動植物生存環境的不利影響。

以財政支持和居住地征稅的財政保障制度。近年來，歐盟制定了一系列與鄉村地區發展有關的各種農業發展和區域整合政策，并根據各個區域的不同需要，提供有針對性的資金和技術支持。在農村公共基礎設施建設和維護上，歐盟、國家和州各級政府都有相應財政資金保障德國城鄉人口能夠雙向流動，在土地交易和居住制度上城鄉沒有區別，鄉村地區90%為非農業人口，促進了城鄉融合發展。同時，個人收入所得稅由居住地征收和使用的制度，調動了整體居民對鄉村建設的積極性，提升了鄉村的自身建設與發展能力。

以公眾參與激發鄉村內生動力的建設模式。德國的鄉村規劃與管理十分強調地方自身需求的優先性，保護居民利益和平衡各種相關利益是德國鄉村規劃的突出特點。規劃過程是“自下而上”的公眾參與，而不是“自上而下”的靠政府和規劃師主導。鄉村規劃師的主要任務是組織、協調、引導村民各抒己見，通過協商達成公眾一致滿意的成果。公民全過程參與，深刻理解村莊建設的目標并提出自己的建議和利益要求，積極全方位參與村莊建設，鄉村社會生活條件得到全面改善，宜居宜業、凝聚力不斷增強。

以土地利用為核心的鄉村更新規劃模式。德國鄉村規劃的核心是土地利用問題，其核心法規是《建設法典》和《田地重劃法》。其中，《建設法典》的任務是對規劃范圍內建設用地和農業用地上各種建設活動進行約束，并保障由規劃引起的建設用地產權關系得到相應調整；而《田地重劃法》是在相關農業用地上按照規劃要求，對產權關系進行必要調整。同時，在外圍地區的建設活動和土地重劃，必須要與《自然保護法》制定的景觀規劃目標相結合。考慮到郊區化的趨勢不可避免，目前在德國各個區域的空間結構發展目標中均強調“分散的集中”。

以鄉村人才培養為根本的可持續發展策略。德國鄉村建設成效顯著，也得益于有較高綜合素質的農民群體。德國農民占全國人口的2%左右，數量少、素質高特征明顯。據統計，2015年德國農民受過農業高等教育的約占10%，受過職業進修教育的約占59%；具有中等職業教育學歷的約占31%。在所有農民中，持有《專業資格證書》《農民師傅證書》的比例達到22%。持有這兩種“證書”的農民，方能取得經營管理農場及招收學徒的資格。德國的《職業教育法》規定：“就業者必須先接受正規的職業教育”德國的職業教育經費由企業與政府共擔，對培訓者免費。

德國的鄉村更新建設取得了顯著成效，城鄉之間沒有明顯邊界，成為世界上城鄉融合程度較高的國家。總結德國成熟經驗，為破解我國鄉村建設中的發展瓶頸，減少盲區、少走彎路，促進我國鄉村振興科學有序提供了有效借鑒。

一是構建城鄉融合互補的發展模式。要牢固樹立城鄉統籌、一體化發展理念，重塑平等的城鄉關系；落實優先發展要求，吸引資源要素向農村地區轉移，為產業向中小城鎮和農村地區集聚創造條件。

二是建立城鄉居住人口雙向流動管理制度和鄉村建設支持政策。必須加大財政投入力度，加快補齊基礎設施和公共服務短板；要在農村集體建設用地、宅基地、戶籍管理等方面加強制度創新，盤活閑置土地資源，有序推動城鄉人口雙向流動；嘗試在有條件的地區建立按居住地交納個人所得稅試點，增強居民的歸屬感和責任感，提升鄉村自身發展建設能力。

三是因地制宜，充分挖掘鄉村價值，實現鄉村特色化多功能發展。抓住不同地域鄉村資源特色，進行不同層次的鄉村生態、康養、教育、休閑價值的挖掘，精準制定特色鮮明的綜合化解決方案和特色田園鄉村規劃設計方案，避免千村一面，保持鄉村魅力。

四是城鄉統籌的規劃方法和嚴格的鄉村土地管理制度。當前，我國正在積極倡導和推動“多規合一”，還需要盡快通過部門職能調整理順關系，摸清土地資源底數、順利推進“多規合一”實施，構建良好的城鄉空間關系；更加嚴格地實施非建設用地管控制度和農地的保護補償制度，促進鄉村建設更加科學規范。

五是保持歷史耐心、公眾廣泛參與、平衡好各方利益。充分發揮村民智慧、體現村民意愿，讓村民充分參與規劃的編制和實施過程中；尊重鄉村建設規律，根據各地鄉村實際，堅持示范引領、有序推進，建設經得起歷史考驗的鄉村精品；要強化鄉村規劃的審批與管理制度，建立駐村規劃師長期服務和跟蹤負責制度，提高規劃約束力和實施效果，以規劃目標協調各方利益。

六是堅持以人為中心，注重鄉村社會的全面建設。大力加強新型職業農民和經營主體培育，重視村民綜合素質教育，增強村民對鄉村價值的全面認知，提升參與美好家園建設的能力與水平；要加強農村社會基層組織建設、文化建設和社會服務能力建設，完善社會保障條件；更好發揮農民合作在鄉村振興中的積極作用，實現小農戶與大市場的有效銜接。