PPP健康持續發展需要解決的幾個問題及建議

文/付軍明 張利真 陸中金

2014年9月，國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，首次提出“推廣使用政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership ，PPP）”，以此為開端，財政部緊接著發布了PPP操作指南、合同管理、采購辦法等文件，標志著我國PPP拉開了大發展的序幕。2015年—2016年，隨著國家各部委的大力推廣和更多支持文件的出臺，PPP高速發展，成績顯著。與此同時，很多地方出現了泛化濫用PPP、借PPP變相融資等亂象，地方政府隱性債務風險凸顯。2017年6月，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，11月，下達了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，開始在全國范圍內進行PPP項目庫清理、整頓工作，歷時半年，剎住了亂象，PPP逐步由亂而至治、回歸理性。2018年下半年至今，進入了規范發展階段。

盡管如此，PPP要真正實現健康、可持續發展的目標，有賴于以下幾個方面問題的解決。

一、法律法規缺失及配套體系不健全

五年來，國家發展改革委、財政部等部委發布了近200個PPP相關文件，基本屬于政策類、規范性，由于受各自管理范圍和行業限制，擁有各自的政策體系，但都沒有形成具有全局性和系統性的作用，且部分文件之間缺乏兼容和銜接。比如，招標采購是按《招標投標法》還是《政府采購法》、PPP合同性質屬于民事合同還是行政合同等問題上的沖突，在操作上就出現混亂、無所適從的現象。

特別是缺乏國家層面立法，這是亟待解決的問題。由于PPP專門立法或條例尚未出臺，PPP項目各個環節如何適用現行法律不清晰。目前的政策、規范性文件法律層次太低，約束效力不強，此外，因PPP項目涉及面廣，現行財稅、金融、價格、土地等配套政策存在與PPP發展需求不匹配和滯后的問題。

對策建議：一是加快制定適合我國PPP發展的國家層面的法律法規，解決適用范圍、參與主體及方式、項目合作期限、項目交易機構、監督管理、流程和管理程序、政府和社會資本的權責、風險分擔、合理投資回報機制、價格調整機制、績效考核機制、退出和糾紛處理機制等問題。二是完善與PPP配套的稅收、土地等相關法規，構建一個以PPP法為基礎、協調和完備的PPP法律、法規體系，統一市場環境，使PPP發展有法可依。

二、政府機構的能力不足

近幾年，地方政府以PPP模式來推動地方經濟增長和發展的效果明顯，但也存在不少問題：第一，發展理念轉變不徹底。一些地方仍簡單將PPP模式看作一種融資手段，對于能否提升供給效率、降低全生命周期成本，將來能否實現物有所值，并不在意。第二，缺乏全局性的PPP頂層規劃。目前，PPP項目策劃來自地方政府的各行業主管部門，由于行業界限、分割管理的現狀，更多是在本部門立場考慮，未能從全局的立場和高度去統籌、謀劃PPP發展。第三，部門之間協調不暢通。PPP項目涉及發改、財政、行業主管、稅務、國土、環保等部門，存在部門之間相互推諉現象，難以合力辦事，影響工作推進。第四，項目前期工作不扎實。一些地方政府和部門急于求成，尚未經過充分研究和論證的項目就倉促上馬，造成后續操作困境和重大隱患。第五，實施機構的專業力量不足。PPP項目運作涵蓋多個領域，專業性強，而參與人員多為臨時抽調組成，缺乏相關知識儲備和實際操作經驗。如今，大量PPP項目建設完成，進入運營階段，如何做好監管和績效考核是對政府機構能力的真正考驗。

對策建議：一是深化政府職能改革，加快政府職能轉變，以PPP模式為契機實現國家、地方政府治理能力的一次提升。二是加強PPP頂層規劃，從引領當地經濟和社會發展的全局籌劃PPP發展，結合新型城鎮化、鄉村振興戰略以及生態文明建設進行PPP策劃。三是強化政府部門之間聯動協調機制，建立由政府主要領導和行業主管部門一把手組成的PPP工作推進領導小組，負責統一協調、指揮，確保工作順利推進。四是做實項目的規劃、專項論證、可行性研究等前期工作，提高項目決策的科學性、規范性和可行性。五是政府要樹立購買服務意識，善于使用和借助外腦，讓專業人做專業事，或者借鑒國外的經驗，設置專門PPP主管機構，配備專業人員。

三、社會資本的運營能力不強

PPP模式全面推廣以來，基礎設施投資建設迅猛發展，社會資本發揮了關鍵支撐作用，隨著更多項目進入運營階段，也顯現出一些問題：第一，缺乏提升公共服務供給質量和效率的意識。目前，PPP項目中社會資本方對公共服務供給質量和效率提升的關注度不高，更關心資金籌措、賺取施工利潤。第二，運營弱化問題。PPP項目本以運營為核心，發揮社會資本的優勢，但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既沒有意愿承擔運營風險，也不具備運營能力，其參與PPP的最大動力是賺取建設階段相對豐厚的施工利潤，再加上一些地方政府更看重任期內政績的短期目標，從而導致PPP項目“重建設、輕運營”的現象較多，運營已成為PPP發展的一大問題。

對策建議：從社會資本的角度，解決問題的途徑：一是配置專業的運營人才，搭建運營團隊，提升運營能力。二是根據不同類型的項目，尋找領域內專業運營公司，通過聯合體、委托管理等方式解決運營短板。

從政府的角度，可采取以下措施助推社會資本提升運營能力：一是加強運營監管，嚴格按照可用性付費與運營績效考核結果掛鉤，采取按效付費，并適當加大可用性付費的考核比例，促使社會資本提升運營質量和效率。二是強化招標采購階段管理，在社會資本的選擇方面，科學、合理設置評分準則、評分權重，按照“投融、建設、運營”體現PPP項目全生命周期管理的原則，加大運營內容的評分權重。

四、咨詢機構的專業水平不高

在PPP項目的識別、準備、采購、執行等階段，咨詢服務機構承擔著重要作用。這幾年，PPP業務市場爆發，不同類型機構都參與進來，目前，參與PPP咨詢的有傳統的工程咨詢機構，也有律師事務所、會計師事務所等專業機構，傳統的工程咨詢機構在工程項目的宏觀政策、建設程序、技術方案、工程管理等方面專業能力強，但在融資、法務、財稅、合同管理、風險評估等方面能力不足；而律師、會計師類的專業機構往往缺乏以技術方案為支撐的工程投資研究方面的專業能力。由于一些咨詢機構不具備專業技術和綜合咨詢服務能力，造成咨詢服務質量參差不齊，不少PPP項目采購環節流標，與咨詢機構所設計的實施方案不科學、不合理有很大關系，還出現部分咨詢機構惡意低價搶標，導致“半拉子”咨詢現象。這樣的結果根本起不到為政府決策提供專業咨詢的作用，相反還誤導了政府，使政府苦不堪言，既耽誤了項目時間，又破壞了PPP咨詢服務市場的正常競爭和健康發展。

對策建議：一是咨詢服務機構加強專業人才團隊的建設，或咨詢機構之間以合作、聯盟等方式達到強強聯合、優勢互補。二是行業協會要加強對咨詢服務機構、咨詢工程師的信用管理，對惡意低價競標、咨詢服務遭委托方投訴的單位和個人列入信用黑名單。三是政府機構在采購咨詢服務中樹立“高質量優服務”的標準意識，舍棄過去“低價中標”的觀念。

五、民營資本的參與不夠活躍

我國推行PPP的初衷旨在打破壟斷、放寬準入、鼓勵競爭，允許社會資本投資、建設、運營基礎設施項目，更希望引導民間資本參與進來。目前，PPP項目參與的主要是央企、地方有實力的國企，以及一些體量大的上市公司，民營資本的參與不夠活躍，從投資額來說，僅占總投資規模的三分之一，究其原因，主要有：第一，PPP項目周期長、投資回報不高、政策不穩定、風險分擔不合理、退出機制不暢、法律法規缺失，再加上強勢政府，使得民營資本心存顧慮。第二，由于歷史和體制原因，地方政府在選擇社會資本時，對中央、國企有著天然的信任關系。第三，準入門檻高，存在“玻璃門”現象，不少基礎設施投資規模大，而眾多民營資本一般是規模小、融資能力差，依靠市場機制進入有難度，還有部分地方在PPP項目招標中設置“彈簧門”、“天花板”，民營資本難進入。

對策建議：首先，國家層面上看，要抓緊制定出臺PPP法律法規，同時地方政府要積極落實國家支持民營資本發展的一些政策及配套措施。其次，要加強招投標采購工作監管，對發現設置“彈簧門”、“天花板”的行為進行嚴肅處理，營造公平競爭環境，不得以任何名義、任何形式限制民營資本參與PPP項目。對民營資本來說，要積極創新參與方式和路徑，可以通過強強聯合、混合所有制、中外合資等模式，實現協同協作和優勢互補來參與PPP項目。

六、社會信用基礎比較薄弱

PPP涉及多個參與主體，包括：政府、投資方、施工企業、金融機構、專業運營公司、材料和設備供應單位、保險公司、第三方咨詢服務機構等，項目成功的基石是合作各方的誠實守信，切實履行職責，也就是常說的契約精神。但是，目前我國社會信用觀念淡薄，不利于社會信用建設的現象還普遍存在。在這5年的PPP實踐中，不論是政府、社會資本，還是其他參與主體，在項目過程中都有過不誠信的違約行為，社會信用基礎比較薄弱。

對策建議：一是要加快構建社會信用體系，樹立契約精神，通過信息資源的整合，建立信用評估體系和有效的懲罰機制，形成“守信激勵、失信懲戒” 的社會環境，這也是規范市場經濟秩序的重要手段。二是要強化依法治國，有法必依，違法必究，對政府、社會資本及其他參與主體的行為產生約束，切實保障PPP項目各合同的履行。

七、PPP項目融資難仍未解決

在PPP項目全生命周期中，融資是其中關鍵的一環，2018年進入執行階段的PPP項目達到高峰，融資難問題更突出，主要有以下幾個原因：第一，自地方政府通過融資平臺貸款的途徑被堵后，地方政府規范的融資方式——通過發行一般債券和專項債券遠不能滿足需求，地方政府想實施的項目都擠到PPP模式，包含了不少沒必要也不適合PPP的項目，造成“車道上擁堵”現象。第二，PPP政策環境不穩定，法律法規缺失，社會信用環境有待改善，金融機構對此保持審慎的態度。第三，2017-2018年金融行業實施嚴監管，金融市場降溫，影響了PPP項目資本金和債務資金的籌集。第四，金融工具和市場不完善，融資方式比較單一，主要靠商業銀行貸款，而商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保仍遵循傳統方式，PPP項目難滿足。

對策建議：一是要加快PPP相關的法規法規出臺，建立全覆蓋的社會信用體系。二是要做好項目前期的篩選、識別工作，選擇必要且合適的項目采用PPP模式。三是金融機構要借鑒國外在大中型基礎設施融資方面的經驗，探索并建立基于有限追索的項目融資模式來支持PPP發展。四是完善金融市場體制、機制，構建多樣化的融資手段，通過股票上市、戰略投資者參股、成立私募基金、發行債券等方式拓寬PPP項目籌集資金渠道。同時，創造條件積極引導養老與保險資金投資基礎設施領域。

八、存量資產的盤活力度不夠

我國基礎設施領域有大量存量資產，國家主管部門一直鼓勵以PPP模式盤活政府存量資產，既可以提高項目運營效率，又能通過盤活存量資產變現用于新增基礎設施建設，同時減少地方政府債務，對有效化解地方政府債務風險意義重大。在調結構、穩增長的經濟壓力下，積極盤活存量資產是PPP發展的一大任務，但從近幾年統計數據看，存量項目占比較小，這也是目前PPP發展中的一個問題，主要是國有資產交易程序復雜，各方對國有資產比較敏感，地方政府怕被指責國有資產流失，企業怕背侵占國有資產惡名，另外存量資產直接考驗著社會資本的運營能力，沒有從新建項目中賺取較高的施工利潤容易。

對策建議：一是要加強對存量資產PPP項目策劃，通過合理選擇運作模式、科學設置交易結構等方法以及嚴格規范操作，打消政府和社會資本合作的顧慮。二是政府要加大存量資產PPP項目推介宣傳的力度，遴選優質存量項目，引導社會資本積極參與。