伴生礦輻射安全監管現狀及建議

張海洋，趙帥維

(1.核工業北京地質研究院環境工程研究所，北京 100029；2.中國輻射防護研究院，山西 太原 030006)

我國是世界上礦產資源比較豐富的國家之一，礦產資源總量居世界前列。礦產資源的開發利用涉及多個工業行業，輻射水平差異很大。雖然《放射性污染防治法》已為伴生礦開發利用中放射性污染防治的監管奠定了法律基礎，但是在輻射安全管理實踐中，仍然存在審管范圍不明、可操作性差、資源緊張等問題。本文針對伴生礦輻射安全監管的意義和特點，結合監管現狀，指出了當前伴生礦輻射安全監管中存在的問題，并提出了三點建議和對策，以期為伴生礦開發利用過程中的放射性污染防治和輻射安全監管提供參考。

1 伴生礦輻射安全監管意義

伴生放射性礦涉及稀土、鈮/鉭、鋯石和氧化鋯、錫、鉛/鋅礦、銅、鎳、鐵、釩、磷酸鹽、煤、鋁、鉬、金、鍺/鈦共15類礦物資源行業。放射性污染貫穿伴生礦開發利用的全生命周期。在勘探、開采、冶煉和加工期間，工作人員與伴生礦原料(原礦、精礦)和含放射性的固體廢物(尾礦、廢渣)等固體污染物直接接觸，可能受到內照射、外照射，研究指出在人為活動引起的輻射照射中，天然輻射照射增加是當前我國國民所受人為活動照射的最大者[1]。此外，天然放射性在伴生礦產品、副產品、中間產品和廢物中不同程度濃集，進一步擴大了放射性污染的范圍。20世紀80年代調查表明，我國居住在石煤渣磚建筑物內公眾所受到的年集體有效劑量約為核工業產生劑量的167倍[2]。另一方面，采冶、加工、貯存和運輸過程中產生的廢水和廢氣的不合規排放以及固體廢物的不當堆放和處置則直接污染周邊環境。據全國第一次污染源普查伴生放射性污染源普查結果顯示，我國有一千多家超過規定放射性污染水平的礦產資源開發利用企業，年開采礦產資源和產生的固體廢物、排放的廢水均上億噸，致使企業周邊的輻射環境質量已經受到影響并引起了社會關注[3]。可見，伴生礦開發利用輻射安全形式嚴峻，輻射安全監管的意義愈顯重大。

2 伴生礦輻射安全監管特點

伴生礦的輻射安全監管具有監管對象復雜、監管機制不足、監管資源有限等特點，如圖1所示。

圖1 伴生礦輻射安全監管特點Fig.1 Characteristics of radiation safety supervisionfor radioactive associated mines

從伴生礦自身而言，其中放射性核素含量較低，比活度普遍不高，但涉及礦種多、行業廣，產出廢物種類多、總量大、放射性水平也存在較大差異，而且影響范圍廣、污染治理難度大。素有“有色金屬王國”之稱的云南省，伴生放射性礦產涉及的礦種包括煤、錫、磷、銅、鐵、鉛等，且受礦產成因、成礦時期、地質構造特征影響，不同礦區原礦放射性水平差別較大，冶煉技術和礦渣再利用形式多樣[4]。

從伴生礦開發利用企業而言，輻射安全和環境問題長期以來未得到應有的重視，不同行業、企業間的環保意識和工作人員的輻射防護意識水平相差甚大，加之企業經營模式、管理效率等千差萬別，對其進行監管需要明確的監督管理標準，同時應兼顧統一和差異，做到因地制宜，有的放矢。

上述監管對象的復雜性直接決定了伴生礦輻射安全監管難度大，并對監管機制提出了很高的要求。雖然我國已經頒布了很多相關的法規、條例和標準，但是實踐表明尚不足以支撐伴生礦開發利用中的輻射安全監督管理[5-6]。目前國際上對伴生礦放射性的管理限值也存在較大差異，考慮到各國經濟社會發展程度不一致，可供直接借鑒的經驗有限，必須切實結合我國國情實際，制定針對性、適用性強的監管制度和標準。同時，相比于規模龐大的伴生礦生產活動，監管資源有限的現象也很突出。如何從完善監管機制著手，結合伴生礦開發利用特點，在頂層設計中考慮監管資源的統籌優化和效率提升，也成為亟待解決的關鍵問題。

3 伴生礦輻射安全監管現狀

3.1 法律法規保障

伴生礦輻射安全問題在我國由來已久，但前期主要集中于伴生礦尾礦與廢渣的管理，開展了環境放射性水平調查和法規標準建設工作[7]。早在1990年，《放射環境管理辦法》就在定義伴生放射性礦物資源的同時，對環境影響評價和“三同時”制度、廢渣及副產品的使用作出了相關規定。而在法律層面，2003年施行的《中華人民共和國放射性污染防治法》初步定義了伴生放射性礦是指含有較高水平天然放射性核素濃度的非鈾礦(如稀土礦和磷酸鹽礦等)，并將伴生放射性礦開發利用的放射性污染防治納入監管范疇。與《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》共同作為一系列相關法規規章、導則標準的法律依據，相關法律法規體系見表1。

2013年，原環境保護部將稀土、鈮/鉭、鋯/氧化鋯、釩、石煤5個行業納入《礦產資源開發利用輻射環境監督管理名錄(第一批)》，并明確了相應的監管要求。《土壤污染防治行動計劃》(國發〔2016〕31號，簡稱《土十條》)更進一步明確“加強對礦產資源開發利用活動的輻射安全監管，有關企業每年要對本礦區土壤進行輻射環境監測”。在技術層面，含有鈾(釷)伴生礦的礦山或選冶廠的選址、設計、建造、運行、關閉或退役等過程應遵循的輻射防護和環境保護原則與基本要求可參照《鈾礦冶輻射防護和環境保護規定》(GB 23727—2009)執行。

《電離輻射防護與輻射源安全基本標準》(GB 18871—2002)對實踐中公眾年有效劑量限值和職業照射水平的控制限值做出了明確規定。在參考IAEA安全導則《排除、豁免和清潔解控概念的應用》(No.RS-G-1.7)同時，結合我國實踐，分別于2006年和2011年發布了《有色金屬礦產品的天然放射性限值》(GB 20664—2006)和《可免于輻射防護監管的物料中放射性核素活度濃度》(GB 27742—2011)，對工業活動放射性檢驗和輻射安全提出了相應的管理限值。

對于伴生礦開發利用過程中產生的放射性廢物管理，則遵循《放射性固體廢物貯存和處置許可管理辦法》《放射性廢物管理規定》(GB 14500—2002)、《放射性廢物安全管理條例》(國務院第613號令)、《建筑材料用工業廢渣放射性物質限制標準》(GB 6763—86)和《稀土工業污染物排放標準》(GB 26451—2011)。另外，針對伴生礦的進口也制定了出入境檢驗檢疫行業標準《進口礦產品放射性檢驗規程》(SN/T 1537—2005)。

表1 伴生礦輻射安全監管相關法律法規體系Table 1 Relevant laws and regulations system of radiation safety supervision for radioactive associated mines

3.2 監督管理辦法

《放射性污染防治法》規定國務院環境保護行政主管部門對全國放射性污染防治工作依法實施統一監督管理。原環境保護部于2011年9月發布了《非鈾礦產資源開發利用輻射安全監督管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱管理辦法)。管理辦法依據《放射性污染防治法》和《放射性廢物安全管理條例》制定，適用于所含天然放射性核素活度濃度超過豁免活度濃度(U、Th系單個核素活度濃度C≤1 Bq/g)的礦產資源，實施名錄管理。從輻射安全審批、分級監督管理、放射性廢物管理和監督檢查四方面進行了詳細的規定，明確了礦產資源開發利用單位和環境保護行政主管部門的職責。對于納入名錄的礦產資源，環境保護行政主管部門根據其輻射特性及其對人體健康和環境的潛在危害程度，對開發利用活動的輻射安全分三級(豁免、備案、批準)實施監督管理。推薦的分級篩選程序及管理要求見圖2。

對于放射性廢物的管理則貫穿了從廢物產生(廢物最小化要求)、貯存和處置(建設尾礦(渣)庫和送貯)、廢渣再利用到設施關閉治理的全過程。另外，明確了負責實施監督檢查的單位及其權利，并對監督檢查重點、監督檢查報告和輻射環境質量的監督性監測作出了規定。

圖2 礦產資源開發利用輻射安全分級管理篩選程序及管理要求Fig.2 Screening procedures and management requirementsfor radiation safety classification management inmineral resources exploitation and utilization(資料來源：文獻[8])

4 伴生礦輻射安全監管面臨的問題

4.1 法規標準尚需完善

雖然我國伴生礦輻射安全監管可供參考的法規標準較多，但是缺乏系統性，存在基本限值在監管實踐中可操作性不強、檢驗標準適用性低等問題。同時，管理限值還有待商榷[9-10]，如嚴文勛等[11]認為在《有色金屬礦產品的天然放射性限值》(GB 20664—2006)中，根據IAEA推薦的核素比活度限值推導劑量限值以及采用統一平均本底值的計算方式是不合理的。一方面應該根據年劑量率限值反推核素的比活度限值；另一方面應考慮不同地區實際的天然本底值，為有色金屬礦產品制定分級的現場篩選標準。另外，從公眾和職業人員的輻射防護角度出發，針對不同的礦種和行業大類，全面考慮關鍵核素、關鍵人群組、照射途徑根據有效劑量確定代表性、差別化的管理限值是否經濟可行也值得探討。

4.2 體制機制有待健全

根據現行的法規標準，伴生礦放射性的監管職能由多部門共同承擔，自然資源部門審查礦產資源開發利用方案、礦山地質災害評價文件；安監部門審查采礦工程和尾礦庫的安全預評價以及職業衛生預評價；水利部門負責審查水保方案；環境保護部門負責審查環評文件，有輻射專篇的審查包括輻射專篇的環評文件。另一方面，人才培養、輻射監測、經費保障、科研投入等監管硬實力也有待提高。尤其是針對大批量、多種類伴生礦的監管，如何健全現有體制機制，統籌協調部門職責，高效合理利用資源成為關鍵問題之一。

4.3 文化建設現狀堪憂

受伴生礦自身及其輻射安全監管特點影響，現階段伴生礦輻射安全監管相關的文化建設存在明顯不足，伴生礦輻射安全沒有得到社會和行業應有的重視。不同行業、企業對于伴生礦開發利用中所產生放射污染的認識水平差異很大，尤其是一些小型伴生礦企業管理無序[12]，工作人員極度缺乏輻射防護意識。另外，受經濟第一、效益至上等觀念影響，部分企業環保意識淡薄，直接導致一些伴生礦企業對于輻射防護和放射性污染防治的管理機制欠缺，在伴生礦開發利用中沒有采取相應的防護和污染防治措施。

5 建議與對策

5.1 分類分級，全面化覆蓋

伴生放射性礦涉及多種礦物資源行業，采用統一的管理限值和劑量約束難免造成資源的浪費。鑒于我國第二次全國污染源普查伴生放射性礦普查工作于2018年底完成，建議在全國伴生礦資源普查的基礎上，摸清主要伴生礦儲量及開采利用模式，梳理污染源類別和特點，應用分類分級體系[13-14]，確定合適的分級標準，實現伴生礦輻射安全監管的全面覆蓋。

5.2 政策先行，全過程把控

伴生礦資源開發利用包含勘探、開采、精選、冶煉、加工，伴生礦產品的使用和廢渣的再利用，以及伴生礦的退役和尾礦庫的長期運營和監管等，涉及行業廣，利益相關方多，時間跨度大。特別是考慮到對于伴生礦輻射安全的管理應以預防為主，即在伴生礦開發規劃和可行性研究階段就要充分考慮放射性污染的科學防治，并且嚴格落實環境影響評價和“三同時”制度，注重持續監測輻射水平和環境質量，確保尾礦(渣)妥善安全處置。因此政策先行，實現伴生礦開發利用完整生命周期內的全過程把控尤為重要。

5.3 權責分明，全維度發力

伴生礦輻射安全的管理不只是在完善體制機制下的監管部門的單向管理，而應在權責分明的前提下，由政府、企業、公眾全維度發力，從管理制度、技術改進、科普宣傳和公眾參與等方面著手，營造良好的文化環境，提升企業和公眾的認知水平，強化放射性污染防治和輻射防護意識；大力發展伴生礦放射性污染治理領域基礎科學研究，加強技術研發條件建設，提高技術保障水平；全面落實監管機制的頂層設計，合力推進伴生礦輻射安全的監管進程。