基于合同節水管理的水權交易構建方法

郭 暉，陳向東，董增川，張洪江

(1.北京林業大學水土保持學院，北京 100083； 2.中國水權交易所，北京 100053；3.河海大學水文水資源學院，江蘇 南京 210098)

近幾十年以來，我國人口持續增長，工業化、城鎮化快速推進，加上全球氣候變化，我國水問題日益凸顯。世界范圍內治水管水的經驗表明，節水可以從源頭上緩解水資源短缺的壓力，減少污水排放，減輕水環境污染，阻止水生態持續退化，是提高水資源和水環境承載能力的最有效途徑和根本措施。市場經濟條件下，節水的原動力在市場，節水成效的關鍵在于節水模式創新和制度創新[1-2]。大力發展節水服務產業，不斷增強全社會節約用水的動力，促進形成以經濟手段為主導的市場化節水機制，是實現水資源節約和高效利用的重要舉措。國際上，澳大利亞墨累達令河流域農業節水項目實施過程中開展過將節水量通過水權交易轉讓的實踐探索[3]，但國內對相關問題還沒有開展過系統的研究。本文在分析我國合同節水管理現狀以及水權交易對合同節水管理促進作用的基礎上，提出了“合同節水管理+水權交易”的節水服務產業創新發展模式，明確將實施合同節水管理獲得的一定規模真實節水量定義為“合同節水量”，并將之作為水權交易的標的物，旨在通過合同節水交易機制設計，研究基于合同節水管理的水權交易構建方法。

1 合同節水管理

1.1 概念及內涵

合同節水管理是指節水服務企業與用水戶以合同形式，為用水戶募集資本、集成先進技術、提供節水改造和管理等服務，以分享節水效益方式收回投資、獲取收益的節水服務機制。合同節水管理的重點領域包括：公共機構(建筑)、高耗水工業、高耗水服務業、高效節水灌溉農業、供水管網漏損控制和水環境治理領域等。合同節水管理運作的基本模式是節水效益分享模式，而拓展模式則包括節水效果保證模式、用水費用托管模式、固定投資回報模式等。作為一種新型市場化節水服務機制，合同節水管理的核心是節水改造全過程的契約式管理，實質是用節水收益支付節水項目的全部成本，目標是實現用水戶、節水服務企業、政府、社會相關利益方共贏[2，4-5]。合同節水管理由水利部2014年提出，是在分析、總結、論證中國國情、水情、水資源、水環境等本質特征的基礎上，借鑒美國、澳大利亞等國家契約化節水管理實踐經驗[6]，并結合合同能源管理在中國推行的經驗教訓而提出的。

1.2 盈利模式

對于能夠產生一定規模真實節水量的大部分項目，一般采用節水效益分享模式運作，節水服務企業收回投資并獲得收益的資金來源，是用水戶節約的用水成本。對于雖然能產生真實節水量，但由于各種不可控因素而導致節水量波動較大、難以準確預估的特殊項目，可采用節水效果保證模式或用水費用托管模式運作。節水效果保證模式適合以節水改造為主的項目，節水服務企業收回投資并獲得收益的資金來源，是實現合同約定的節水效益后用水戶承諾支付的費用；用水費用托管模式適合以提供節水加供水服務為主的項目，用水戶委托節水服務企業對供用水系統進行節水改造和運行管理，并按照合同約定支付一定的用水托管費用，在保證用水戶正常用水的前提下，節水服務企業通過節水改造和運行管理為用水戶節約的水費是節水服務企業的收益來源。對于不產生直接節水量的水環境治理等項目，宜采用固定投資回報模式運作，節水服務企業收回投資并獲得收益的資金來源，是實現合同目標后政府通過購買服務支付的費用。

1.3 推進情況

2015年3月，中國首家專業化節水服務企業——北京國泰節水發展股份有限公司成立。公司成立后先后選取河北工程大學、天津護倉河水環境整治項目開展合同節水管理試點，取得了一定的成效和經驗[7-8]。2016年7月，國家發展改革委員會、水利部、稅務總局聯合印發《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》，為明確合同節水管理的運作模式，鼓勵合同節水管理推廣，促進節水服務產業升級，推動綠色發展提供了依據。2016年10月，國家發展改革委員會、水利部等九部委聯合印發《全民節水行動計劃》，為明確合同節水管理發展方向，培育現代節水服務企業做出了引導。在國家政策引領和成功案例示范帶動下，全國多地一批專業化節水服務企業相繼成立。根據水利部的建議，我國在“十三五”期間還計劃在全國范圍內推動100項合同節水管理項目開展試點。總體來看，合節水管理在我國還處于起步階段。

1.4 存在的問題

合同節水管理項目的特點是，一次性投資大、回收期長，投資回報相對較低、變現能力弱。在推進中存在的主要問題是：①國家財政稅收扶持政策不明確。合同能源管理在中國推行的成功經驗表明，國家財政稅收扶持政策是節能服務產業發展的重要助推器。然而，在合同節水管理推行過程中，考慮到提高水資源利用效率所帶來的社會效益和生態效益有時并不能完全轉化為經濟效益，尤其是對尚不具備完全按照市場化運作的項目，國家相關財政稅收扶持政策不明確，導致社會資本不愿投入。②節水服務企業融資難。一是合同節水管理項目一般不形成完整功能的固定資產，而且節水服務企業一般都是輕資產的服務型企業，可抵押的資產少，金融機構抵押困難，銀行融資難；二是合同節水管理項目的收益率較投資建設類項目低，節水服務效果難以精確評估，投資收益存在較大的不確定性，節水服務企業風險容易被放大，因而對基金等社會資本的吸引力不大，社會融資難[9-11]。③合同節水管理在農業節水領域推行困難。水價的高低對于合同節水管理的實施具有決定性影響，不合理的低水價將導致合同節水管理的盈利模式不可行。農業節水在中國有巨大的市場潛力[12]，但是各地的農業水價普遍偏低，除非有政府高額財政補貼，否則應用合同節水管理模式開展農業節水的收益無法覆蓋投入。

2 “合同節水管理+水權交易”節水服務產業模式

2.1 合同節水管理與水權交易的內在聯系

合同節水管理是重要的市場化節水服務機制，水權交易是重要的市場化水資源優化配置手段，兩者在業務上有很高的關聯性，具備融合推進，實現共同發展的基礎條件。水權交易可以在增加項目收益、拓展適用范圍、激勵用水戶節水動力等方面助力合同節水管理的推進；合同節水管理則可以在擴大交易規模、提升交易頻次等方面推動水權交易發展。

2.2 水權交易對促進合同節水管理的作用

該作用主要體現在：①增加合同節水管理項目收益。通過水權交易可以激活合同節水量的潛在經濟價值，從而實現收益，這一部分收益在現有的合同節水管理盈利模式設計中并未包含。②緩解節水服務企業資金壓力。節水服務企業能夠用水權交易獲得的收益來全部或部分沖抵節水改造的投資，提前實現項目變現，減輕單一項目上的資金壓力，增強多項目同時運作能力。③擴大合同節水管理適用范圍?；诖笠幠＾r業節水的水權交易，水權流轉的方向都是從邊際效益低的農業流向邊際效益高的工業，水資源的價值大幅度提升，由此在農業節水改造中結合水權交易將可實現合同節水管理在農業節水領域的應用。

2.3 基于合同節水管理的水權交易實施路徑

按照產業經濟學的觀點，構建完善的產業鏈是促進一個產業健康快速發展，形成穩定產業規模的根本途徑。鑒于上述分析，應鼓勵將水權交易作為配套的融資和增收手段納入合同節水管理，統籌策劃實施，以此構建“合同節水管理+水權交易”節水服務產業創新發展模式。具體實現方式是：以合同節水量作為標的物構建交易關系，開展合同節水量交易?，F階段可以在農業節水領域推動開展基于取水權的合同節水量交易，在工業節水、公共機構(建筑)節水、高耗水服務業節水領域探索開展基于城市供水管網用水指標的合同節水量交易。

3 合同節水量交易機制

3.1 交易模式

有以下幾種模式：①用水戶之間的交易。這是基礎模式，可以實現交易量少、信息對稱情況下交易成本最小的交易，是合同節水量交易培育期的主要交易模式。②水權收儲轉讓。這是拓展模式，可以實現交易活躍、合同節水量分散、信息不對稱條件下一對多、多對多交易的需求，是合同節水量交易成規?；院蟮闹饕灰啄Ｊ健＂壅刭徦畽?。這是一種特殊模式，一方面可以實現生態脆弱地區水資源保護的需要；另一方面可以在合同節水管理項目無法實現水權轉讓的情況下，作為政府對節水服務企業的一種收益補貼方式。

3.2 交易主體

用水戶是實際水權的持有者，從產權保護出發，應確定其為合同節水量交易的轉讓方。節水服務企業是實施合同節水管理的主導者，從項目整體運作考慮，可由用水戶授權節水服務企業為委托代理人參與交易。

交易主體依據交易模式界定：①用水戶之間的交易。轉讓方是實施合同節水管理而取得節水量的用水戶，受讓方是有新增用水需求且符合水資源用途管制的其他用水戶。②水權收儲轉讓。專業水權收儲轉讓機構分別作為受讓方和轉讓方參與水權收儲和轉讓交易。在合同節水量形成規模以后，為優化水權收儲轉讓環節，減少交易成本，經政府部門審批可以授權有相應資質和能力的節水服務企業開展水權收儲轉讓業務，由該企業通過開展合同節水管理實現水權收儲，并在正規水權交易平臺進行水權轉讓(圖1)。③政府回購水權。轉讓方是實施合同節水管理而取得節水量的用水戶，受讓方是縣級以上地方政府或其指定部門。

3.3 交易客體

在我國水資源管理體系中，國家對不同行業各類取用水戶的管理采取取水許可證、水權證、基于定額管理的計劃用水管理等多種管理形式。水權交易需要產權保護，只有經法律法規明確的可交易水權，權利人才可以進行交易并獲益[13]。開展合同節水量交易必須首先確認合同節水管理節約的用水量具有可交易水權屬性。依據現行法律法規和相關政策，取得取水許可證的高耗水工業用水戶和大中型灌區管理機構，通過實施合同節水管理獲得的節水量可以交易；取得水權證的農業用水戶通過集約化運作實施合同節水管理獲得的節水量可以交易；從公共供水管網取水的公共機構(建筑)、高耗水工業用水戶、高耗水服務業用水戶通過實施合同節水管理獲得的節水量，國家鼓勵探索開展交易。

可交易合同節水量的量化指標應按照合同節水管理項目設計時測算的預期節水量為基數進行核定。預期節水量的確定有兩種情況：一是節水改造前實際用水量小于初始行政分配水量的，預期節水量等于改造前實際用水量減去改造后預期用水量；二是節水改造前實際用水量大于初始行政分配水量的，預期節水量等于初始行政分配水量減去改造后預期用水量?？山灰缀贤澦堪凑詹怀^預期節水量核定，對于用水保證率要求高的工業項目，為保證交易的可靠性，可交易合同節水量可以按照預期節水量的70%～80%核定。

圖1 節水服務企業水權收儲轉讓業務

3.4 交易期限

國際上水權交易的期限一般分為永久和臨時兩種。水資源國家所有的權屬性質決定了我國的水權交易一般有一定的交易期限，長短從幾天至幾十年不等。基于我國的水資源供需結構及合同節水管理機制設計的初衷，合同節水量交易的受讓方大多數是工業企業，其對供水的可靠性和保證率均有一個長期穩定的要求，鑒于此，合同節水量交易期限按工業發展周期以25 a為基準確定，并視受讓方用水需求的不同而上下調整。

取水許可證和水權證都有一定的有效期，到期后依據相關法律或管理制度可以延展?！度∷S可與水資源費征收管理條例》明確規定：取水許可證有效期限一般為5 a，最長不超過10 a。水權證的管理目前雖然還沒有納入國家的統一管理，但從河北、陜西、山東等省的地方管理規定看，一般為3 a。在開展以取水許可證和水權證管理為依托的合同節水量交易時，由于合同節水量交易期限普遍長于取水許可證和水權證的有效期，因此需要做好交易期限與取水許可證和水權證有效期的銜接。

3.5 交易方式

合同節水量交易環節多、程序復雜，為保障各方的合法權益，便于政府在必要時對交易進行干預，政府應強制在依法設立的正規水權交易市場進場交易。依據合同節水量的規模以及潛在受讓方的情況，選擇采用協議轉讓方式或招標、拍賣、賣方掛牌、買方掛牌(適用于政府回購水權)等公開交易方式實施。此外，為保障節水改造項目資金需求，交易時機最好選擇在合同節水管理項目協議簽署后、節水改造工程正式啟動前。

3.6 交易定價

對于農業合同節水管理項目，節水量一般會跨行業轉讓給工業企業，交易價格根據補償節約水資源成本、合理收益的原則，以節水工程建設費(節水工程更新改造費)、節水工程和量水設施運行維護費、工業供水因保證率較高導致農業損失的補償費、必要的經濟利益補償和生態補償費用等為基準確定[14]。此類交易對區域用水結構影響較大，且定價復雜，需要政府制定交易指導價格，實際成交價格以指導價為依據通過市場機制確定。對于公共機構(建筑)、高耗水工業、高耗水服務業等合同節水管理項目，節水量有限，開展合同節水量交易一般通過既有輸水管網，交易的目的主要是為了增加項目總收益，故其交易價格可主要通過市場機制確定。

上述交易定價均是指水權的價格，不包括受讓方根據自身的用水類型需向國家和供水單位繳納的各項費用，如水資源費(稅)、輸供水費、污水處理費等。

3.7 交易流程

基于基礎模式的合同節水量交易流程見圖2。流程包括：①項目規劃。節水服務企業與用水戶結合具體項目特點，統籌規劃“合同節水管理+水權交易”項目，編制合同節水量交易可行性報告，應包含對第三方負影響的補償措施[15]。②政府審批。用水戶(意向交易轉讓方)提交交易申請，相應的政府審批機構受理并完成合同節水管理項目節約的用水量為可交易水權的法定確權程序，出具批復文件，確認交易轉讓方的主體資格；意向交易受讓方確定后，政府審批機構根據其編制的水資源論證報告和現場檢查審核該項合同節水量交易是否符合國家水資源用途管制要求，確認交易受讓方的主體資格。③進場交易。交易轉讓方應強制進入國家依法設立的正規水權交易市場，通過招標、拍賣或賣方掛牌等公開交易方式轉讓合同節水量，確定意向交易受讓方、開展交易協商并簽訂交易協議(協議內容應當包括交易量、交易期限、受讓方取水地點和取水用途、交易價格、違約責任、爭議解決辦法等)、完成協議價款(首付款)結算、出具交易鑒證書等環節流程，政府主管部門在此階段全過程履行監督管理職責[16]。④交易核準。交易成交后，轉讓方和受讓方提出水權法律憑證(取水許可證或水權證)變更申請，有管轄權的政府主管部門分別完成相關的水權法律憑證變更登記。

圖2 合同節水量交易流程

3.8 交易履約

合同節水量交易在交易履約過程中有水量交割環節。依托城市公共供水網管網開展的交易在履約上較為簡單，關鍵是做好水量的計量監測。直接從地表或地下取水的交易，特別是農業轉工業的跨行業交易，一般需要建設輸水連通工程，可以由受水方自行建設，也可以委托節水服務企業代建。

3.9 收益分配

按照合同節水管理的價值理念，開展合同節水量交易而獲得的收益在彌補項目資金缺口后的盈余部分應該由用水戶與節水服務企業共享，分配原則在雙方簽訂合同節水管理委托合同時事先明確。節水服務企業按照在實施合同節水量交易中提供的增值服務分享收益。

3.10 風險管理

以提高交易水量供水保證率為核心，將風險管理延伸至合同節水管理實施全過程，一是將水權交易作為一個重要環節融入合同節水管理項目全過程統籌策劃、統一實施，提升交易的可靠性；二是在合同節水管理協議中明確用水戶的用水行為，防止因用水戶不合理的用水行為導致合同節水量不足；三是做好項目中相關的計量監測設施建設與管理，提高節水計量的精確性；四是要充分考慮氣候因素對當年水資源量的影響，對于長期限的交易，可在合同中約定不同年份水量調節系數，從而規避因枯水年供水減少而引起的糾紛[17-18]；五是充分發揮政府監管職能，特別是在交易準入、水資源用途管制、取水許可證和水權證登記變更等方面加強管控，有效保護各方的合法權益；六是政府要以交易協議為依據，維護受讓方的用水權益，避免交易受到轉讓方自身經營存續情況影響的風險。

4 結 語

節約用水、高效用水是緩解我國水資源供需矛盾的根本途徑。合同節水管理和水權交易為我國節水型社會建設提供新動力和新模式，能夠促進節水服務產業加快發展，進而推動經濟增長方式的轉變，助力整個社會走上資源節約與環境友好的發展道路?；凇昂贤澦芾?水權交易”的合同節水量交易，為進一步優化節水服務產業鏈，推進節水服務產業創新發展提供了可行的方案，能夠較好地解決合同節水管理在農業節水領域中的適用問題，同時也可以為有穩定節水量的其他合同節水管理項目增加項目收益，促進合同節水管理與水權交易共同發展。