“糧改飼”政策實施成效、問題及建議
——以山東省為例

文/于 梅 王明利 李長忠

（1 中國農業科學院農業經濟與發展研究所；2 青島農業大學動物科技學院）

我國是農業大國，改革開放41 年來，糧食產業發展迅速。玉米產量占很大比重，然而玉米的飼用價值相對較低，并不能滿足畜牧業需求，因此我國每年需要進口大量玉米和優質牧草，保證畜牧業發展。2015年中央一號文件明確指出，要加快發展草牧業，支持青貯玉米和苜蓿等飼草種植，開展“糧改飼”和種養結合模式試點，促進糧食、經濟作物、飼草三元種植結構協調發展[1]。圍繞中央一號文件精神，山東省積極響應國家號召，啟動“糧改飼”和種養結合試點工作，著力推進“糧改飼”政策，助力“糧+經+飼”三元種植結構及農業結構調整，落實農業供給側結構性改革，推動草食畜牧業持續快速發展。

目前，我國許多地方都在實施“糧改飼”政策，各有不同成效。如北方地區，山西省大同市狠抓“糧改飼”工程，大力發展草產業和草食家畜養殖，堅定不移的發展草食畜牧業[2]；青海省“糧改飼”項目實施提高了農牧民收益，也解決了草牧業發展不平衡不充分的矛盾，降低了養殖成本[3]；內蒙古赤峰市通過推動農牧業供給側結構性改革的調整，促進了畜牧業節本提質增效，產生了良好的經濟效益和生態效益[4]。南方地區，廣西壯族自治區調整種植結構，種養結合，幫助貧困戶脫貧，取得較好成效[5]；貴州通過構建種養結合、糧草兼顧的新興農牧業結構，有效帶動了當地農民增產增收[6]；云南省推行“糧改飼”為農民增收脫貧致富起到了積極的推動作用[7]。在“糧改飼”政策實施背景下，山東省通過抓試點、育典型、重科技、促聯合，不斷加大種草扶持力度，擴大“糧改飼”面積，推進種養結合、草畜配套和農牧循環，在保證良好的土地資源和合理的田間管理條件下，基本上可實現種植牧草的經濟效益高于玉米和小麥，形成了“糧改飼”諸多典型模式與成功經驗， 為山東省草食畜牧業持續發展奠定了重要飼草料基礎。

1 山東省“糧改飼”實施成效

畜牧業的飛速發展和“糧改飼”政策的實施，為山東省牧草產業帶來了前所未有的機遇。山東通過各地綜合試驗站建立牧草示范基地，如陽谷鳳祥創新實踐基地，綠風種子繁育基地等搭建牧草推廣體系平臺，不斷優化農業產業結構，聯合龍頭企業或合作社組織推動牧草產業發展，形成牧草產銷一體化鏈條。不僅為草食畜牧業發展提供了優質的牧草，滿足了市場需求，也在一定程度上實現了良好的經濟、生態與社會效益。

1.1 優化農業種植結構，為滿足草食家畜對牧草的需求奠定基礎

1980年代初期，國家就在山東省開展人工種草、改良草場和飛播牧草的工作，為今后山東省草牧業的發展打下了堅定基礎[8]。長期以來，農業種植結構存在很大的問題，重糧輕草導致牧草種植面積呈下降趨勢（圖1）。自2015年“糧改飼”政策實施，山東省年末保留種草面積和每年新增種草面積呈增長趨勢。截至2017年山東省年末保留種草面積為240.4 萬畝，當年新增種草面積為221.3 萬畝，比2016年當年新增種植面積多了105.9 萬畝。2018年，聊城國家級“糧改飼”試點示范縣增加到9 個，申請省級以上財政補助資金1 520 萬元，實施主體達到81 個；濱州無棣縣規劃了5 萬畝園區種植牧草，東營利墾縣預流轉9 萬畝耕地種植牧草，山東省已經形成了以生產青貯玉米和苜蓿草產品為主的區域布局。

圖1 2010—2017年山東省種草面積

根據市場需求，種植青貯玉米等優質牧草，擴大青貯玉米種植面積。部分地區建立綜合實驗站，與省級產業科研單位和高等院校合作，進行大田試驗。種植不同品種的青貯玉米和苜蓿等優質牧草，對其生產性能和營養價值進行評定，挑選優良青貯玉米如豫青貯23、鄭青貯1號等適宜山東種植的品種。通過種植飼草作物，以養帶種，多元發展，轉變傳統種養觀念，實現種養結合與農牧循環，發揮綠色農業發展示范引領作用。

在牧草的篩選過程中，對品種進行合理分配化，選擇產量高、營養價值高、銷量好的品種進行種植，打造綠色環保高品質的草產品。如圖2所示，2010—2017年，紫花苜蓿產量趨勢在逐年減少，2010—2014年，青貯玉米生產情況發展相對穩定，自2015年實施“糧改飼”政策以來，山東省青貯玉米種植面積增長速度迅猛，尤其是2017年比2016年當年新增青貯玉米種植面積多了1倍。積極推進“糧改飼”試點工作進而發展種養結合試點工作，對促進種養一體化發展有著重要的意義[9]。

1.2 調整牧草生產模式，聯合龍頭企業推動牧草產業發展

不同種類牧草對生長環境和農業資源需求存在一定差異，有些是多年生牧草，如紫花苜蓿、沙打旺、多年生黑麥草等，種植后可以進行多年收獲；有些是一年生牧草，如青貯玉米、蘇丹草、燕麥等，只可收獲一年。山東省以種植青貯玉米為主，通過推廣為養而種、以養定種、草畜聯動等模式，推動“糧改飼”工作進程。從農戶種植到現階段的“龍頭企業+農戶”“合作社+農戶”“龍頭企業+科研院所+農戶”“龍頭企業+合作社+農戶”等經營模式，推進牧草產業與畜牧業緊密銜接，進一步夯實青貯玉米產業發展。各地區龍頭種植企業和科研院所聯合，成立牧草產業創新聯盟等機構，優化種植業結構，促進種植業與畜牧業有效結合。挖掘種植業與二、三產業融合潛力，著力提升農業效益，帶動農民增收，為“糧改飼”工作的積極推進提供堅定保障。

圖2 2010—2017年各類牧草生產情況

表1 山東農戶牧草種植反饋情況 單位：戶

依照養殖生產的布局和規劃，種植結構從小農戶個體經營逐漸調整到以龍頭企業和養殖場為核心的合作社化種植模式，化零為整。因地制宜的發展各地特色，如鹽堿地不適宜牧草的生長，通過不斷的試驗對土壤進行改良，將原來的鹽堿地轉化為可以種植的土壤，變為可以生長的新環境[10]。丘陵山區比較干旱，機械收獲較難，適合放牧。沿海高效經濟區，適合種植高產牧草，可以大面積種植，機械收割。龍頭企業不斷引進先進的種植管理加工配套技術，如現代微灌溉（滲灌、滴灌等）、測土配方施肥、病蟲害防控、應對自然災害、收獲干燥、青貯貯藏等，不斷進行科技創新，在推進優質育種和新技術應用的同時，引進國外先進的牧草播種、刈割、青貯加工等機械，提高山東省機械化水平，大大節省了人力、物力、財力。

根據國家牧草產業技術體系經濟研究室2018年調研山東104 份數據可知（表1），剔除無效數據，加入龍頭企業或合作社組織52 戶，占樣本比例52%；參加過牧草種植技術培訓有56 戶，占樣本比例的54%；打算繼續種植牧草有89 戶，占樣本比例89%。由此可知，雖然加入龍頭企業或合作社組織和參加技術培訓的種植戶比例較低，但其對種植戶牧草的生產和出售提供了保障，增加了種植戶種植牧草的意愿，大部分種植戶愿意進一步擴大種植牧草規模。

1.3 經濟、生態與社會效益初步顯現，形成多種生產經營模式

根據2018年國家牧草產業技術體系經濟研究室對山東省主要牧草及糧食作物的跟蹤調研可知：從經濟效益來說，2017年山東省全株青貯玉米平均每畝純收益為574.29 元，剔除受災農戶的每畝純收益為573.20 元；2018年山東省青貯玉米平均每畝純收益為521.43 元，剔除受災農戶的每畝純收益為556.82 元。2017年山東省玉米平均每畝純收益為-57.46 元，剔除受災農戶每畝純收益40.71 元；2018年山東省玉米平均每畝純收益為-62.05 元，剔除受災農戶每畝純收益為128.36 元。種植青貯玉米的每畝純收益遠高于普通玉米（表2）。從生態效益來說，玉米秸稈的處理與利用也是農業發展過程中面臨的主要環境問題。山東省具有豐富的玉米秸稈資源，但是秸稈利用率較低，大多是喂食牛、羊等牲畜，或者就地焚燒、亂堆亂放。通過“糧改飼”政策的推行，可有效解決秸稈綜合利用問題，能有效避免秸稈焚燒污染環境、影響交通安全、破壞土壤結構、造成耕地質量下降等問題。從社會效益來說，通過農業產業結構的優化和生產模式的調整，大大降低了牧草生產的風險。減少了田間管理成本，實現種養結合與農牧循環。不僅增加了農戶的經濟收入，也保護了生態環境，同時人們的生活安全和質量水平得到了保證和提升。

山東為發展牧草產業，政府給予很多扶持政策。首先，認真貫徹“立草立業、草牧結合”的發展理念，積極宣傳“糧改飼”工程，優化農業生產結構，構建種養結合、糧草兼顧，保證草食畜牧業的可持續發展。其次，對種植戶加強培訓力度。在“糧改飼”工程的推進過程中，技術人員深入基層，加強種植戶的技術培訓和操作指導。再者，在規?；N植的基礎上發展草產品產業鏈。政府在牧草生產領域提供資金支持力度，生產優質牧草，降低銷售風險，最大化確保種植戶利益。

山東省隨著“糧改飼”試點工作的推進，龍頭企業和合作社帶動了當地種植戶的發展，如聊城市鳳祥集團、濱州市綠風集團等等，通過與種植戶簽訂種草收購協議，解決牧草銷售問題；定期給種植戶進行技術培訓，解決在種植生產過程中遇到的一些技術問題。政府部門積極引導企業搞好商品草生產，組織開展草產品銷售對接活動，實現了從種植、田間管理、收割、貯藏和草產品加工等一體化服務，解決了種植技術、應對自然災害、資源損失和種植戶銷售困難等問題，逐步形成了牧草產銷一體化。

表2 2017—2018年青貯玉米與玉米種植成本收益情況

2 山東省“糧改飼”面臨的問題

通過“糧改飼”政策，山東省草牧業發展基礎與優勢不斷加強，農業產業結構持續優化，畜牧業轉型升級力度進一步提升。但是，當地在推進“糧改飼”政策過程中也面臨了一些現實問題與挑戰。

2.1 勞動力趨于老齡化，綜合接受能力薄弱

由圖3可知，山東省種植戶的年齡大多在41～70 歲之間，41 歲以下的種植戶很少，比例占僅為樣本的11.54%。山東省的種植戶年齡普遍偏大，逐漸趨于老齡化，年輕的勞動力大多在外打工，而穩定的勞動力能夠提高農業的生產技能，具有良好素質的農民可以確保農事活動的正常進行。由于種植戶年齡偏大，知識匱乏，參與技術培訓接受能力偏低，效果不明顯。當前，青貯玉米經營者生產和管理技術較為落后，再加上相關培訓和宣傳力度不夠，使得經營者應對自然災害、病蟲害防控能力不強，對于田間管理、測土施肥、青貯收獲、青貯貯藏及青貯加工等技術認知不清。基層技術服務人員少，高素質技術人才不夠，無法及時全面給種植戶提供綜合性服務。

圖 3 2018年山東省種植戶年齡百分比

2.2 牧草種植面積規模偏小，青貯機械裝備數量有限

山東省雖然已有龍頭企業和合作社進行規?；洜I，但很多地區還是以小農戶種植為主，牧草種植面積比較零散，機械化收割困難。對于大規模種植地區，當地缺乏大型青貯玉米生產機械，導致養殖企業和收貯企業面臨飼草收儲難的問題。由于牧草收貯有時限，企業往往很難在短時間內完成收貯，造成了極大浪費。如2016年冠縣養殖企業在收獲青貯時基本全部由小鍘草機收貯改變成大型青貯聯合收割機收貯，有效節省了勞動力成本。但是，由于冠縣沒有青貯聯合收割機，需從河北地區雇傭，且數量只有4 臺，每臺機器每天收獲能力有限，無法滿足冠縣養殖企業需求。同時，青貯有時限要求，收獲太早，秸稈水分太多，造成干物質少，酸度大，對牲畜健康造成極大影響；收獲太晚，水分太少，不利于秸稈發酵。由此可見，擴大牧草種植規模和切實解決好青貯機械問題，應該是推進當地青貯玉米持續穩定發展的重要保障。

2.3 “糧改飼”政策不完善，收購企業大額資金投入困難

從青貯玉米生產來看，小規模種植需要大量勞動力，中規模和大規模種植需要機械化生產，租地、人工、機械、肥料、水電等成本投入很高，“糧改飼”政策的補貼對象是收儲企業，無法為種植戶提供補貼。種植戶在牧草生產過程中缺乏保險保障，很多地區沒有牧草生產保險，對種植戶種植牧草意愿造成了一定影響。企業收購青貯飼料是用于全年的牲畜飼喂，要在十幾天內收購完成，必須要投入大量資金。目前，銀行對企業周轉金貸款缺乏明確政策支持，企業運行困難較多，國家政策補貼力度不夠。

3 “糧改飼”持續發展政策建議

山東省“糧改飼”政策推進過程中雖然取得了不少成就，產業結構在不斷的優化，但出現的問題也較多，針對這樣的挑戰提出如下建議。

3.1 完善“糧改飼”政策支持體系

進一步完善“糧改飼”政策，將補貼對象從需求側擴大至供給側，兼顧牧草生產者及牧草使用者，強化政策扶持力度?！凹Z改飼”政策實施除擴大牧草生產規模，還需充分考慮傳統小規模生產者的利益。通過推進“龍頭企業+農戶”等模式，或發展社會化服務等形式，推動小農戶與現代草牧業的有效結合。同時，將進口牧草生產專用設備納入農機購置補貼范圍，助推牧草產業機械化提升。創新金融保險支持牧草產業發展方式。依托財政資金力量，撬動金融保險支持現代牧草產業發展，探索短期專項信用貸款、牧草生產保險等多種方式，引導金融資本積極進入牧草產業，緩解牧草生產者資金難題。

3.2 強化“糧改飼”政策宣傳與培訓力度

充分發揮政府與市場力量，加大政策宣傳力度，提倡年輕勞動力的加入，積極引導種植戶優化傳統種植結構，大力推行種養結合的產業發展模式，處理好種植戶與養殖場的利益關系，讓種植戶能夠大膽種植，養殖場能夠放心收購。鼓勵養殖龍頭企業、大型養殖場、家庭農場建立自有牧草基地，保障自給自足。加強牧草生產技術培訓。采取考察學習、舉辦培訓班等多種形式，加強與農業高等院校的合作，搞好“糧改飼”技術的培訓、推廣與應用。技術人員深入基層，普及農戶預防自然災害、病蟲害、收獲青貯和貯藏的知識，指導操作實踐，降低生產成本，最大限度地提高廣大群眾的種植積極性和增加種植戶的純收益。

3.3 加快機械設備技術研發，保障牧草生產進程

一方面推進以機械為核心的牧草產業科技創新，強化產學研結合，培育創新研發團隊，在財政資金上進行長期穩定支持，切實提高我國牧草生產機械自主研發水平，加大技術集成與示范力度。另一方面引進國外先進技術與設備。強化國內企業、科研院所、高等院校等與國際有關單位的合作力度，積極引進國外先進牧草生產機械設備及研發技術；搭建國內外牧草生產機械技術交流平臺，引進牧草生產機械研發高素質人才，保障牧草生產進程。

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