新時代水上專業救助隊伍建設有關問題探討

胡傳華

摘 要：本文根據新時代我國行政體制改革，特別是國務院新成立了應急管理部，導致國家水上專業救助隊伍組織構成、管理體制發生變化的情況下，通過對我國水上專業救助隊伍構成及其歷史、現狀、職責、能力等方面進行分析，提出了職責范圍重疊、責任界線不清、功能定位交叉、重復建設投資等問題；同時，從提高我國水上專業救助能力與水平出發，就處理好二支水上專業救助隊伍建設中可能產生互有影響的問題提出加強頂層設計、明確責任范圍，明確功能定位、避免重復投資，加強交流合作、共同推進提高等建議。

關鍵詞：專業救助 隊伍 建設

當前我國水上專業救助隊伍由交通運輸部的救撈系統和應急管理部消防救援局的國家水域救援隊構成。由于二支隊伍當前所處的發展階段大相徑庭，且分屬于不同的部門管理，所以二支隊伍在今后的建設發展過程中難免會產生互有影響的問題。而提前謀劃，加強頂層設計、理順兩者關系，做到趨利避害、相互促進、共同提高應是二者建設發展的方向。

1.我國水上專業救助隊伍構成

2016年以前，我國水上專業救助隊伍一直都是由交通運輸部的救撈系統和長江航務管理局武漢長江航道救助打撈局二支力量構成。其中，救撈系統屬于海上專業救撈力量，主要負責我國管轄海域的國內外船舶、海上設施和遇險的國內外航空器及其他方面的人命救生工作，以及承擔國家指定的遠洋深海應急救助和搶險打撈任務；武漢長江航道救助打撈局屬于內河水上專業救撈力量，主要負責長江水域的緊急救助工作。

新時代下，隨著我國行政體制改革繼續深入，武漢長江航道救助打撈局于2016年底從公益性事業單位剝離轉制為國有企業；應急管理部2018年3月成立，其所屬的消防救援局于7月份開始研究組建國家水域救援隊。

至此，我國水上專業救助隊伍結構發生了重大改變，即由原同屬交通運輸部管理的救撈系統和長江航務管理局武漢長江航道救助打撈局構成，轉變為由交通運輸部的救撈系統和應急管理部消防救援局的國家水域救援隊構成。

2.我國水上專業救助隊伍歷史沿革與現狀

（1）交通運輸部海上專業救助隊伍

新中國成立之初，中國幾乎沒有救撈力量。為了清除航道里的沉船、水雷，經政務院批準，1951年8月24日在上海成立中國人民打撈公司。

1953年至1956年，中國人民打撈公司先后更名為交通部航務工程總局打撈公司、交通部航務工程總局打撈工程局、上海打撈工程局、上海海難救助打撈局。1974年，交通部相繼新建廣州、煙臺海難救助打撈局。1978年，全國專業救撈業務管理機構——交通部海難救助打撈局成立，下設煙臺、上海、廣州救撈局，加強了對全國救撈力量的統一領導和指揮。

2003年6月28日，救撈系統體制改革，北海、東海、南海救助局等三個救助局成立，在交通運輸部救助打撈局的統一領導下擔負起各自轄區救助職責，目前是我國唯一海上專業救助隊伍。

（2）交通運輸部內河水域救援隊伍

武漢長江航道救助打撈局起源于長江上成建制最早的一支專業性救撈施工隊伍，始創于1959年。

2000年3月，為適應長江航運的發展，組建成為具有獨立法人資格的救撈施工單位，劃歸長江航道局直接管轄。2001年12月17日，經報長江航務管理局批準，正式掛牌，專門負責長江流域水上救助工作。

隨著長江航道管理體制改革的深入，武漢長江航道救助打撈局于2016年底從公益性事業單位剝離轉制為國有企業，目前不再具有“國家隊”身份。

（3）國家水域救援隊

國家水域救援隊起源于我國公安消防民警隊伍。新中國成立后，政府接管了原國民政府中的警察系統，重新組建了公安消防民警隊伍。1957年，根據政務院頒布的《消防監督條例》，列人公安機關編制。

1965年，全國公安消防民警隊伍中小隊長（班長）以下人員都實行義務兵役制。1969年至1985年，消防隊伍先后改由軍隊代管、公安機關領導、納入武裝警察部隊編制序列、公安機關領導。

2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，公安消防部隊不再列武警部隊序列，全部退出現役轉為行政編制，成建制劃歸至新組建的應急管理部，并設立消防救援局。消防救援局以原消防隊伍為基礎，開始組建國家水域救援隊，屬于新生的“國家級”水上專業救助隊伍。

3.相互影響的問題與分析

當前，二支水上專業救助隊伍的類別、工作性質雖然非常相似，但由于隸屬于不同的部門領導、管理，在各自今后的建設發展方向上，都將不可避免地從本部門領導理念、履職角度、現實需求等綜合因素出發而會產生相互影響的問題。主要有以下幾個方面：

3.1職責范圍重疊問題

1.國家海上專業救助隊伍職責范圍。目前交通運輸部救撈系統的專業救助力量職責范圍是我國管轄的海上水域，即負責我國渤海、黃海、東海以及南海海域。

2.國家水域救援隊伍職責范圍。從應急管理部消防救援局的機構職能網頁（http：//www.119.gov.cn/ xiaofang/jgzn/35886.htm）上可查知，消防救援局的職能處于待定狀態，也就意味著國家水域救援隊伍的職責范圍還沒有確定。從國家水域救援隊伍的前身消防隊伍參與抗洪救災的歷史及目前隊伍處于組建階段來看，當前其職責范圍只能是我國內陸水域；今后隨著隊伍的壯大、成熟，國家水域救援隊伍職責范圍怎么確定，覆蓋哪些水域，目前還不得而知。

從“水”與“海”的定義看，水包含海，海是水的一部分。若從這個角度理解，國家水域救援隊今后的職責范圍將可能從內陸水域擴張到海上，甚至覆蓋我國的所有水域。如此一來，國家水域救援隊的職責范圍將會與國家海上專業救助隊伍發生重疊，這勢必會對交通運輸部的海上專業救助隊伍產生重大影響。但目前，以交通運輸部主導的我國海上應急救助體制、機制總體上運行平穩順暢、成效顯著。

3.2責任界線不清問題

海上水域發生的事故由海上專業救助隊伍進行應急救援，界線明顯的內陸水域，如水庫、湖泊、江河的主干水域發生的事故由國家水域救援隊進行應急救援，在實際工作實施中都比較好理解、也好操作。但對于重要的入海江、河口，這些地方一頭連著江河一頭進入大海，既像內陸水域又像海上水域，如珠江口、長江口水域發生的事故，由哪支隊伍負責救援？雖然二支隊伍都可以參與救援，而且實際工作中也可能都會參與救援，但存在由誰負責主導救援的問題。

3.3功能定位交叉問題

隊伍的功能定位主要由其職能、工作環境等因素決定。國家海上專業救助隊伍在功能上定位于海上搶險救災、人命救助、海上消防等等。目前配備有救助直升機、海上專業救助船舶、工程潛水設備及相應的輔助設備，具備空中、水面、水下“三位一體”的立體救助功能。這些設備在建造設計時針對性就十分明確，就是針對海上大風浪、惡劣環境而建造（當然內陸水域環境相對要好些，這些設備同樣可以適用）。而且受馬航“MH370”失聯事故影響，海上專業救助隊伍目前正在加強深遠海搜救能力建設，已投入巨資造好一艘大功率深遠海搜救工作母船、采購了先進的聲學光學深拖系統1套、超短基線定位系統1套、自主式無纜潛航器1套。

國家水域救援隊目前處于初期組建階段，依托其前身消防部隊曾參加內陸水域抗洪救災任務的基礎，目前已擁有沖鋒舟、救生圈、拋繩器、潛水裝具等水上基本救援設備。從近期來看，該隊伍主要是針對城市內澇、急流洪水以及江河湖泊等內陸水域的水面、水深較淺的水下救助；但同時，在沿海城市的國家水域救援隊具備港口水域的基本救援能力。從其中、長期建設目標規劃，將會配置大型救援船舶，將具備承擔國際水域事故的救援能力。這里的國際水域若包含海上水域的話，則其救助裝備，如船舶要適應海上的惡劣環境，其功能定位上必定會與海上專業救助隊伍交叉重合。

3.4重復建設投資問題

內陸水域與海上水域環境相差很大。內陸水域一般風力不大、浪小、水淺、無鹽份、面積小、流速急（湖泊除外），后勤支持保障條件較好；海上水域的風力、浪級、水深、鹽份、面積等自然條件復雜程度遠超內陸水域，后勤支持保障的有利條件遠落后于內陸水域。

既要考慮不利的后勤支持保障條件又要適應海上惡劣的作業環境，所以適用于海上救助作業的裝備的要求和標準要高于內陸水域的救助裝備，其建造費用相應地也要高出許多。

若國家水域救援隊的救助裝備按海上水域的條件高標準設計建造、配備，雖然不會影響執行內陸水域事故的救援任務，但會增加很多費用，而且會出現許多功能在實際工作中無用武之地現象，浪費了資源。

4.建議

新時代全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。根據十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案而組建的應急管理部，體現了黨中央對我國應急救援力量建設的重視和整合應急資源、提高應急救援能力的決心。應急管理部消防救援局因勢而謀、應勢而動組建的國家水域救援隊，填補了因武漢長江航道救助打撈局轉制為國有企業而造成內陸水域專業救助隊伍的空白，成為我國水上應急救援力量的重要組成部分。現就處理好海上專業救助隊伍與國家水域救援隊伍建設中可能產生互有影響的問題，提高我國水上專業救助能力與水平，提出以下建議。

（1）加強頂層設計，明確責任范圍

從應對全國所有水域突發事件并及時實施應急救援局面出發，由交通運輸部與應急管理部共同協商全國所有水域應急救援職責范圍劃分。

交通運輸部的海上專業救助隊伍目前在我國沿海及重要河口水域從北至南，已建立了19個救助基地、設立了78個專業救助船舶動態待命值班點、19個救助航空器動態待命救助值班點，基本可以有效應對重要出海河口水域及海上突發遇險事件。應急管理部的國家水域救援隊基于消防隊伍的廣泛分布，在全國各省、直轄市、自治區共設有31個消防總隊，地區市、州、盟共設有412個消防支隊，縣、旗共設有2432個消防大隊下轄2957個中隊[2]，可以有效應對國家內陸水域突發遇險事件。

由此來看，我國海上水域及重要入海河口水域的緊急救援宜由海上專業救助隊伍負責實施，內陸水域的緊急救援宜由國家水域救援隊負責實施。

（2）明確功能定位，避免重復投資

二支水上專業救助隊伍根據確定好的水域職責范圍，通過對各種自然條件因素、氣候條件因素、歷史事故統計歸類以及經濟社會發展對水上安全的影響等進行全面分析，明確各自的應急救助功能定位，研究擬定救助工作所需的器材、裝備、專業人員、技能技術等，規劃好符合實際情況、滿足實際需求、適度提前展望、有效保障救助的建設發展目標。

海上專業救助隊伍建設主要考慮適應海上緊急救助任務的因素，如：海水面積廣、鹽份高，海上的狂風惡浪、數千數的水深、遠離海岸的距離、數量眾多的各種船舶、海上油氣勘探開采以及近年興起的海島游、海釣、漁家樂、潛水等新型經濟活動。所以海上專業救助隊伍的裝備建設發展主要往能耐鹽份、抗風浪、入深水、走得遠、速度快、力量大、容量大等。國家水域救援隊建設主要考慮適應內陸水域緊急救助任務的因素，如：水域分散，近岸、水濁、水淺、船舶密度大及城市內澇、急流洪水等。所以國家水域救援隊的裝備建設發展主要往小、輕、快、入淺水等。

二支隊伍在功能上盡量減少重合、重疊，保持各有側重、各有所長、優勢互補，避免重復建設，使國家有限的投資發揮出最大效率與效益。

（3）加強交流合作，共同推進提高

由于水上遇險事故的環境特殊性和時間緊迫性，緊急救助工作往往不是非得由責任單位/力量來完成不可。實際工作中，指揮機構往往根據“時間短、距離近、速度快”原則首先從事故現場附近協調力量前往救助，隨后協調專業力量前往增援。歷史上曾多次發生因當地救援力量薄弱而請海上專業救助力量支援內陸水域突發遇險事故施救的案例，如2004年6月23日，海上專業救助力量前往黃河小浪底水庫搜救翻沉游船“明珠二號”的溺亡游客。所以二支水上專業救助隊伍都要提高自身的救助能力與反應速度，應互相加強經驗交流、互相借鑒。國家水域救援隊可以向海上專業救助隊伍體驗惡劣的海上救助環境、學習先進的救助技能、了解前沿的救助裝備與科技；海上專業救助隊伍可以向國家水域救援隊學習敢打必勝、敢于犧牲的優良作風和令行禁止、絕對服從的嚴明紀律；通過互相交流、探討、幫助、支持，形成合力、共同提高，在以人民為中心的發展思想指導下，為保障人民財產安全做出應有貢獻。

參考文獻：

[1]賀俊程.水上搜救有關問題的比較分析[J]，《中國海事》，2015（8）：46-48.

[2]江西專職.從汶川地震看消防部隊的“三力”[EB/OL]. [2008-07-21].http：//119.china.com.cn/txt/2008-07/21/ content_2361984.htm.