讓扶貧工作走上法治軌道

趙文群

消除貧困，實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央實施精準扶貧、精準脫貧，脫貧攻堅取得決定性進展，6 000多萬貧困人口穩定脫貧。但是也要看到，我國脫貧攻堅形勢依然嚴峻。截至2017年底，全國貧困人口還有約3 000萬人。黨的十九大報告指出：“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”脫貧攻堅，任重道遠。

扶貧立法的必要性

扶貧立法，依法扶貧，以立法來引領和推動扶貧工作，通過立法保障扶貧工作制度化、規范化，應當是全面依法治國的題中應有之義。

2011年，中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》要求，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。2015年，中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，推進扶貧開發法治建設，善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作，完善扶貧開發法律法規，抓緊制定扶貧開發條例。2018年，中共中央、國務院印發的《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》也指出，要研究推進扶貧開發立法。但是，截至目前，國家層面的扶貧法律、法規仍付諸闕如。

它山之石，可以攻玉。貧困是世界各國面臨的挑戰，消除貧困是人類孜孜以求的理想。在國外，立法是反貧困的一個重要措施。例如，1601年英國頒布了《伊麗莎白濟貧法》，正式確立了政府對于救濟窮人的責任。1935年美國制定了《社會保障法案》，為貧困人口提供救濟。2006年印度制定了《國家農村雇傭保證法案》，保證為每戶家庭提供人均每天最低60盧比的生活費和100天的勞動時間。這些立法對于促進反貧困工作發揮了重要作用。

扶貧立法的可行性

改革開放以來，黨和國家制定了一系列扶貧政策、規劃。1994年制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，2001年制定了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》。2011年制定了《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，2015年制定了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，2018年制定了《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》。政策是法律的基礎，立法應當順應時代的發展變化，及時將政策轉化為法律，使之成為全社會一體遵循的行為準則。

同時，各地對扶貧立法作了有益探索，積累了寶貴經驗。據初步統計，有10多個省市區制定了扶貧開發地方性法規或地方政府規章。主要包括：《廣東省農村扶貧開發條例》《貴州省大扶貧條例》《江蘇省農村扶貧開發條例》《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》《湖北省農村扶貧條例》《黑龍江省農村扶貧開發條例》《河北省農村扶貧開發條例》《重慶市農村扶貧條例》《陜西省農村扶貧開發條例》《內蒙古自治區農村牧區扶貧開發條例》《四川省農村扶貧開發條例》《湖南省農村扶貧開發條例》《云南省農村扶貧開發條例》《甘肅省農村扶貧開發條例》《廣西壯族自治區扶貧開發條例》《山西省農村扶貧開發條例》《福建省農村扶貧開發辦法》等。

此外，國家已將扶貧立法工作納入議事日程。國務院2016年立法工作計劃將“農村扶貧開發條例”列為力爭年內完成的項目。十二屆全國人大常委會立法規劃也將農村扶貧開發方面的立法項目，作為立法條件尚不具備，需要繼續研究論證的立法項目。

因此，加快推進扶貧立法已具備良好的基礎、條件。

扶貧立法的主要內容

扶貧立法的定位。目前，地方扶貧立法基本上著眼于近期，限于農村。例如，《內蒙古自治區農村牧區扶貧開發條例》明確規定，該條例有效期為《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的實施期限。同時，在目前所了解的地方立法中，只有《貴州省大扶貧條例》《廣西壯族自治區扶貧開發條例》的適用范圍未限于農村，其他的地方立法均只適用于農村。固然，近期的扶貧是重點，農村的扶貧也是重點。但是，國家的扶貧立法應當管長遠、管全面，不是短期性立法，不僅要著眼近期，還要立足長遠；不僅要包括農村，也要涵蓋城市。因為2020年后，還會存在因病返貧等現象。即使在美國，2007年仍有3766萬人口生活在貧困線下。因此，需要建立扶貧的長效機制。

貧困標準的確定。當今世界多數國家大多是以人們的收入狀況來確定貧困線。我國目前的貧困標準是農民人均純收入2 300元，并根據經濟社會發展狀況適時調整。按現行貧困標準，截至2017年年底，我國還有貧困人口約3 000萬人。

扶貧工作機制。扶貧是一項社會系統工程，要堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，動員各方齊抓共管，共同努力。法律重在實施，明確法律實施主體，才能做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位。目前，縣級以上政府基本上都設有扶貧辦公室專門負責本行政區域內的扶貧工作。但是，由一個議事協調機構承擔扶貧綜合管理工作，似有小馬拉大車之嫌，而且也不具備執法主體資格。因此，有必要由常設的政府組成部門來統籌協調扶貧工作。

開發式扶貧。堅持開發式扶貧方針，既是地方扶貧立法的經驗，也是國外扶貧立法的經驗。目前，地方扶貧立法基本上都稱為扶貧開發條例，而且相當一部分地方扶貧立法在總則部分明確規定，扶貧應當堅持開發式扶貧方針。在國外，英國于1945年頒布了《工業分布法》，1975年又頒布了《工業法案》，實行區域開發政策，專門解決失業率問題。美國于上世紀50年代頒布了《地區再開發法》《公共工程和經濟開發法》等法律，以加強對開發地區的立法。扶貧既要治標更要治本，既要授之以魚更要授之以漁，才能實現可持續的發展。因此，開發式扶貧方針在國家層面的扶貧立法中應受到重視。■

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