生態文明建設領導體制

文|郇慶治

就我國而言，生態文明建設領導體制同時包括執政黨即中國共產黨的各級黨委和國務院及各級政府中的有關組織機構、決策機制、規章制度和政策工具等組成的一個統一性整體。在行政領導體制方面，國務院及其所屬的生態環境部和發展與改革委員會，是生態文明政策制定實施的主要行政主管部門，同時還會依據議題不同吸納科技部、財政部、自然資源部、住房城鄉建設部、水利部、農業農村部、國家林業和草原局等參與其中。而自“十八大”以來，像在其他政策議題領域中一樣，尤其值得關注的是中共中央及其各級黨委在大力推進生態文明建設進程中政治領導作用的彰顯和強化。

發生這樣一種重大變化的原因，主要有如下兩個（郇慶治，2015）：其一，生態文明及其建設是一種新型政治。生態文明及其建設作為一個新型執政理念與方略，明確地體現出一種新型政治的意涵和特征。概括地說，它主要包括如下兩層含義：一是保障公眾與生態環境權益相關的生活質量，已成為關系到人民群眾切實利益的重大民生政治議題和目標。無論從公民基本權利保障、還是從政府政治責任的角度來看，確保公眾生活在一個安全、舒適和具有美感的生態環境之中，都已成為我國政府（國家）與公民（社會）之間多重關系中的一個基礎性維度。換言之，認可、尊重并保障公民的生態環境權益，是我們社會主義國家及其政治的基本目標和合法性源泉。二是大力推進生態文明建設，彰顯著中國共產黨政治意識形態和發展戰略層面上的重大階段性調整。改革開放近40年之后，中國共產黨不僅因為成功領導了國家經濟實力的大幅度提升和社會主義市場經濟體制的創建，得到了廣大人民群眾的衷心擁戴，同時也隨著我國經濟社會現代化發展的階段性轉變，面臨著諸多層面上的調整或轉型壓力。在很大程度上，大力推進生態文明建設，就是要通過執政黨政治意識形態和發展戰略的主動“綠化”，來解決現代化初級階段中被相對忽視的生態環境保護問題，目標則是努力在一種更高水準上滿足人民群眾的物質文化需要。需要指出的是，生態文明建設在我國的政治議題化甚或主流政治化，都首先是通過中國共產黨的執政經驗反思與學習過程來完成的。中國共產黨的自我反思與不斷學習能力毋庸置疑，但事實也表明，左翼政黨的政治意識形態與政綱的綠化受制于多方面的因素（尤其是對普遍性物質富裕基礎上的社會進步的信奉），將只能是一個緩慢的漸進過程。中國共產黨也不例外。

其次，生態文明及其建設需要一種新型領導或管治體制。正如“十八大”報告闡述生態文明建設時使用的“五位一體”概念所蘊涵著的，整體性、綜合性和多維性是生態文明建設的本質要求，甚至就是生態文明本身。而這樣一種系統性理解對于當今中國來說就意味著，我們最好（必須）能夠借助于復合性應對和時間演進，來逐漸消解環境保護與經濟發展之間在資本主義制度條件下呈現出的簡單化對立。這也是“十八大”報告所強調的建設“社會主義生態文明”的重要意蘊。很顯然，這種意義上的生態文明及其建設，需要一種全新的領導與管治體制。因為實際上，傳統政府體制下的“條塊分割”特征，并不怎么適合這種綜合性的生態文明建設。我國目前存在著的“群龍治水”（導致地下水污染很難找到一個行政主管部門）、“諸神爭空”（空氣中不同污染成分竟隸屬于不同的行政主管部門），就是這方面的最好例證。目前，“管治”或“治理”，已經成為一個深刻影響到我國公共管理與決策的學術性概念。其核心觀點是，現代政府要力求在政府、企業和社會等多重角色的立體性共同參與和民主協商中，實現公共政策的落實或公共管理的目標，或者說政府的“善治”。但似乎被有意無意回避的是，“管治”或“治理”從詞源上是與政府直接相關的，而關于政府的任何討論都首先是一個政治與民主的問題。因此，對于生態文明及其建設的新型領導和管治體制，至少同樣重要的是現行體制的進一步民主化和加強“管治”或“治理”。

因而可以說，中國共產黨的獨特角色形成了我國特色的環境政治或生態文明建設領導體制。中國共產黨的唯一、長期執政黨地位，決定了她是上述整個領導體制或架構中的“第一主體”或“絕對主體”。這意味著，中國共產黨政治意識形態的“綠化”及其政策化、制度化，將會扮演一種“牽一發而動全身”的全局性作用。換句話說，我國生態文明建設的基本政治要求，就是在中國共產黨的政治領導下創建一個社會主義的“環境國家”或“生態文明國家”，貫徹落實“十九大”報告以及十八屆三中全會《決定》關于生態文明制度建設與體制改革的決策部署，就是一個遠為全面而深刻的“生態民主重建”進程，而不簡單是一個“行政擴權”或“制度與政策經濟化”過程。

毫不夸張地說，十八屆三中全會《決定》分為16個部分、60項議題，最后一項、但也最為關鍵的一項，就是“加強和改善黨對全面深化改革的領導”。對照《決定》第58～60條，如何把全黨同志的思想和行動切實統一到中央關于全面深化改革重大決策部署上來、如何提供強有力的組織保障和人才支撐、如何更好發揮人民改革主體的作用，對于生態文明制度建設和體制改革都至關重要。全會后隨即成立的中央全面深化改革領導小組（2013年12月）以及“經濟體制和生態文明體制改革專項小組”（2014年1月成立）、2013年末中組部出臺的明確不再以GDP作為考核地方領導干部政績主要依據的規定，全國各省市已廣泛開展的生態文明建設試點，都是黨中央加強與改善這方面改革領導的重要體現。比如，“中央深改小組”的主要職責包括，研究確定經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度等方面改革的重大原則、方針政策、總體方案；統一部署全國性重大改革；統籌協調處理全局性、長遠性、跨地區跨部門的重大改革問題；指導、推動、督促中央有關重大改革政策措施的組織落實。

到2016年9月底的1000天中，中央深改組共召開了27次會議，共審議了162份重要文件，其中有12個文件涉及環境治理與生態文明建設，出臺了《環境保護督察方案（試行）》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》、《關于健全生態保護補償機制的意見》、《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》和《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》等多項改革方案、意見，并成為生態文明建設的“指明燈”、“加速器”。尤其是，2015年8月推出的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，明確強調了地方“黨政一把手”在環境治理和推進生態文明建設上的同等責任。在以往，由于環保問題對政府部門進行追責的案例并不鮮見，但并沒有明確的黨內法規和國家法規規定黨委在環境保護方面的具體職責，因而黨委的環保責任被虛化了，嚴重情況下也只承擔領導責任。而依據這一新文件，地方黨政負責人屆時將會被同等程度追責。而依據2016年12月全面鋪開的“河長制”，地方黨委領導人擔任行政轄區內的“（總）河長”或“山長”將會成為一種常態。所有這些，都體現了中國共產黨主導的生態文明建設領導體制的特色或創新。

無須諱言，對于社會主義生態文明理論與實踐這個嶄新的議題領域來說，中國共產黨還首先是一個學習者和探索者。比如，需要讓全黨充分認識到，我們面臨的生態環境問題與挑戰，已很難簡單通過污染治理與節能減排等經濟技術手段來加以解決，而是必須致力于從發展模式到發展理念的全方位轉變，而實現這種轉變的“理論武器”和“政策抓手”，就是大力推進生態文明建設。就執政黨建設來說，可以做的工作還有許多，但最根本的是“生態文明建設”重要性、緊迫性、艱巨性的思想教育，尤其是干部思想教育。“十八大”報告在執政黨建設部分強調了“執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗”和“精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險”，而必須強調的是，推進生態文明建設同樣是黨面臨的長期的、復雜的和嚴峻的考驗，生態環境管治失信危險，同樣在日趨尖銳地擺在全黨面前。總之，必須更加重視生態文明建設問題，實質性提高全黨的生態文明建設領導水平和執政能力。