珠江三角洲經濟開放區創建決策始末

謝濤

黨的十一屆三中全會以來，我國的區域經濟版圖隨著改革開放的深入不斷遞進式推開。從東南部沿海率先發展，到西部大開發，再到東北振興、中部崛起，40年間，我國涌現出珠江三角洲、長江三角洲、長江中上游、京津冀、成渝、海西等個性鮮明、充滿活力的區域經濟體。1980年代中前期，“先走一步”的珠江三角洲地區成為我國首批沿海經濟開放區之一。它的創建，拉開了改革開放以來我國區域經濟競合發展異彩紛呈的序幕;它的演變，更是讓珠江三角洲邁進新時代的粵港澳大灣區，成為我國區域經濟恢弘發展的一個精彩縮影。

從廣東、福建“先走一步”到“進一步開放沿海港口城市”

改革開放初期，我國的對外開放是在中央與地方的不斷互動中形成并展開的。鑒于廣東、福建兩省具有獨特的人緣地緣優勢且兩地群眾及主政者在當時面臨的獨特現實境況之下對于對外開放所產生的更為迫切的愿望，在兩地黨委、政府的強烈請求下，中共中央、國務院于1979年7月15日批轉廣東省委、福建省委關于對外經濟活動實行特殊政策和靈活措施的兩個報告，要求兩省在對外開放中“先走一步”，創辦經濟特區。這一文件的頒布，標志著我國對外開放局部先行實踐的正式啟動。

夕陽余暉下橫跨粵港澳三地的世紀大工程——港珠澳大橋

接下來的幾年中，廣東、福建的“先走一步”在風風雨雨中迅速推開，特別是深圳、珠海、汕頭、廈門這幾個經濟特區，盡管遇到了很大阻力，但始終堅持在探索中前進，取得了令人矚目的改革和發展成績。

時間來到1984年初，對于前一階段廣東、福建對外開放所取得的先行先試成績，國內輿論界仍存一定爭議，有人甚至認為，辦經濟特區有江山變色之虞。在這個關鍵時刻，經濟特區的倡議者鄧小平以其一貫的務實作風，親臨廣東、福建、上海等地，到經濟特區和對外開放一線進行近距離調研。正如他所說：辦經濟特區是我倡議的，中央定的，是不是能夠成功，我要來看一看。在廣東視察期間，鄧小平為深圳、珠海經濟特區題詞，以實際行動對廣東的“先走一步”實踐表示支持?；氐奖本┮院螅偨Y了在廣東、福建、上海視察的所見所聞所想，發表重要談話。在這一談話中，他既充分肯定了經濟特區的作用，又提出要進一步擴大對外開放的設想。他說：除現在的特區之外，可以考慮再開放幾個港口城市，如大連、青島。接著他又借日本朋友提出的建議強調了“把沿海地區搞好”“要讓一部分地方先富裕起來”。

1979年前后，珠江三角洲最早一批“三來一補”企業陸續建成投產。圖為珠海最早的“三來一補”企業香洲毛紡廠舉行建成投產儀式

正是在鄧小平關于對外開放“不是收，而是要繼續放”的指導思想推動下，中央領導層很快形成了開辟沿海經濟開放區的重大戰略構想。1984年3月26日至4月6日，中央書記處和國務院在北京召開沿海部分城市座談會。會議建議：進一步開放天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江和北海14個沿海港口城市。自此，四個經濟特區與這14個港口城市一起，在沿海從北到南聯成對外開放的前沿地帶。這一大的決策背景，正是珠江三角洲經濟開放區由設想到成型的關鍵因素。

廣東提出規劃珠江三角洲經濟區的設想

從歷史上看，珠江三角洲人文地理和經濟聯系很早就成為一個整體，有著上千年的一體化發展歷程。另外，珠江三角洲與港澳聯系密切。因此，在“先走一步”的過程中，廣東的領導人很早就萌生出將珠江三角洲地區整合起來，連片開放的設想。任仲夷等省委領導在領導、推動廣東“先走一步”時，多次就如何發揮珠江三角洲的整體優勢，實現連片開發的問題發表過想法。1982年至1983年間，這些想法逐漸開始形成較為系統的設想，并進入實際醞釀的階段。

1984年初，鄧小平視察深圳經濟特區并題詞：“深圳的發展和經驗證明，我們建立經濟特區的政策是正確的”

1983年前后，胡耀邦、王震、胡啟立、宋任窮、谷牧等中央領導人分別到廣東考察調研。這些領導人對珠江三角洲地區的改革開放形勢印象非常深刻，認為發展之快，出乎意料。在這些領導人的鼓勵之下，廣東省委立刻趁熱打鐵，要求有關部門著手起草《關于珠江三角洲的匯報提綱》。到1983年8月，《匯報提綱》一定稿，省委就委托時任省委政策研究室主任的秦文俊赴京向具體分管經濟特區及廣東“先走一步”事宜的中央書記處書記、國務委員谷牧匯報。在《匯報提綱》中，廣東省委論述了珠江三角洲緊鄰港澳、華僑眾多、發展商品經濟基礎較好三大優勢，提出將該地區建設為優先發展的“外向型經濟區”的初步設想。聽了廣東的匯報后，谷牧先后于8月31日和9月3日兩次就《匯報提綱》作出指示并要秦文俊給廣東省委帶回口信。谷牧的兩次指示，核心在于兩點：一是廣東要向上海學習，找上海經濟區規劃辦公室取經，抓緊時間弄出一個開發珠江三角洲的開發方案上報中央。二是珠江三角洲的開發一定要發揮自身的優勢，在華僑和港澳上面做好文章。

1984年初，鄧小平為珠海經濟特區題詞：“珠海經濟特區好”

谷牧的口信，顯示出中央高層已經開始認真考慮廣東的建議并下定決心，將珠江三角洲地區的改革開放作為一個整體來推進，以進一步拓展、復制前一階段經濟特區的成功經驗。這一口信，極大振奮了廣東省委的信心。很快，廣東省就成立了珠江三角洲經濟區規劃工作小組，由時任省長梁靈光、省委書記（當時設省委第一書記）吳南生抓總，組織各方面力量，開展廣泛調查，進行科學論證，馬不停蹄地啟動珠江三角洲經濟區規劃方案的啟動工作，推動珠江三角洲經濟區的設想由醞釀進入實操階段。

珠江三角洲經濟區規劃納入沿海經濟開放區的戰略構想

經過三個月左右的緊張工作，廣東方面在1983年的冬天形成了一個關于珠江三角洲經濟區規劃的初步設想，并趁著谷牧到廣東檢查工作的機會向他作了詳細匯報。谷牧是當年11月24日至12月13日到廣東檢查工作的，在近20天的時間里面，他馬不停蹄地走了很多地方，對珠江三角洲作了深入細致的調查研究，并于12月12日在廣州聽取了廣東省委、省政府的匯報。聽了匯報以后，谷牧對珠江三角洲經濟區的規劃提出不少指導性意見。比如，他認為，珠江三角洲經濟區的規劃站位一定要高，必須從黨的十一屆三中全會之后廣東實施特殊政策、靈活措施以來整個珠江三角洲地區經濟高速發展以及它對全省全國作出的重要貢獻出發，進行統一規劃。又如，珠江三角洲經濟區要與正在規劃的上海經濟區有所區別，要突出它的華僑和對外優勢，結合好它的“天時、地利、人和”。再如，珠江三角洲經濟區的規劃要強調進一步搞活，多研究體制問題。谷牧提出的意見，重點是要珠江三角洲經濟區必須在對外開放中繼續“走在前頭”，為全國的對外開放進一步探路。他的意見，既為廣東進一步修改規劃方案指明了具體方向，又恰如其分地指出廣東的規劃方案要有更高的站位?；氐奖本┮院螅饶吝€專門把這次考察情況寫成《關于珠江三角洲經濟發展情況的報告》，遞交給中央書記處、國務院主要負責同志。報告中，谷牧向胡耀邦等中央領導人提出：珠江三角洲的經濟發展要有一個通盤的長期規劃和近期計劃，廣東省委、省政府已經著手進行這項工作，等條件成熟再到北京匯報，理出一個方案，納入國家計劃。

1980年代前期，珠江三角洲產生一大批在改革開放中先富起來的“萬元戶”。圖為1983年春節南?？h委書記梁廣大（前排左二）到先富起來的萬元戶家庭祝賀，打消群眾對富裕的顧慮

按照谷牧的指示，廣東繼續對珠江三角洲經濟區規劃設想進行修改。與此同時，中央對于全國改革開放的形勢也作出了新判斷。1984年初鄧小平第一次經濟特區之行及重要講話的發表可以說是標志性節點。此后幾個月間，特別是隨著1984年三四月間沿海部分城市座談會的召開，珠江三角洲經濟區規劃工作在我國進一步加快對外開放步伐中開始加速。

1984年3月初，珠江三角洲經濟區規劃進行得如火如荼，而此刻，國內輿論界正圍繞鄧小平第一次視察經濟特區的講話展開熱烈討論。在這個關口，新華社以《國內動態清樣》的形式首次揭露了“廣東正規劃珠江三角洲經濟區”的消息。消息不僅指出珠江三角洲經濟區的大致范圍，而且明確指出，它既是我國開展對外經濟技術交流的重要基地，也是我國現在迎接世界新的技術革命挑戰的前哨陣地。更重要的是，這則消息還對珠江三角洲經濟區與當時國內正在規劃或已經規劃的幾大區域經濟區進行了對比，指出它們之間的不同。一言概之，珠江三角洲經濟區是一個“開放型的、綜合型”的經濟區，具備“開放、內聯、內涵、改革”四大功能，其中，“開放”是其最大的特點和使命。到此時，本來只是由廣東一省提出的珠江三角洲經濟區規劃在地位和影響力上都發生了一定的變化。大概在半年以后，珠江三角洲經濟區開始與具有跨省市范圍的長江三角洲區域發展規劃并稱，進入中央最高決策層的視域。

11月21日至29日，時任國務院負責人到廣東視察時透露，除了特區和沿海14個開放城市以外，還準備把珠江三角洲和長江三角洲作為開放地區。在12月初召開的廣東、福建兩省會議上，谷牧提到，除珠江三角洲、長江三角洲外，福建也有泉州、漳州、廈門的布局。在他的推動下，中央同意將閩南三角洲地區與珠江三角洲、長江三角洲一起開放，形成我國第一批沿海開放帶。差不多同時，在中央領導人講話中，“沿海經濟開放區”的概念第一次正式提出。從“珠江三角洲經濟區”到“珠江三角洲經濟開放區”，這不只是一個簡單的文字表述上的變化，更是內涵上的一種躍升。這意味著珠江三角洲在國家又一輪擴大開放中承擔起了更重要作用，也預示著原來的地方性規劃工作已成為國家戰略規劃的一部分。

正如谷牧后來回憶的：1984年，我國的對外開放呈現出嶄新局面。如果說在此之前的五年（1979年到1983年）屬于試點起步，那么這一年就從南到北在沿海地區大步向前推進了。而且在實踐中，還探索到了沿海開放城市、沿海經濟開放區這種除特區之外的新的開放模式，初步鋪開了經濟特區——沿海開放城市——沿海經濟開放區這樣的有重點、多層次、梯度推進的開放布局。

在這一嶄新局面之下，經過一年多的醞釀、規劃，作為首批“沿海經濟開放區”重要組成部分的“珠江三角洲經濟開放區”亦呼之欲出。

中央正式確定將三個“三角”開辟為沿海經濟開放區

1984年12月的廣東、福建兩省會議以后，廣東再次提速，在前期所做珠江三角洲經濟區規劃工作的基礎上，按照中央領導最新指示作出調整修改，于12月下旬形成《關于建立珠江三角洲經濟開放區的初步意見》上報國務院。相比之前的設想，這一《初步意見》主要有幾大變化：

一是名字正式由“珠江三角洲經濟區”變為“珠江三角洲經濟開放區”。二是基本確定珠江三角洲開放區的范圍，即：不是指地理概念上的包含8市24縣的“大三角”，而是僅含除廣州（14個沿海開放城市之一）、深圳（經濟特區）、珠海（經濟特區）外的佛山、江門、中山3市以及番禺、增城、南海、順德、新會、臺山、開平、寶安、斗門、東莞10縣的“小三角”。三是提出基本發展方針。這一方針是當時中央特別強調的“貿、工、農”方針，具體是指以港澳和國際市場為目標，港澳及國際市場需要什么，工業就加工什么，農業就種養什么，積極開展對外貿易帶動經濟起飛。應該說，這個方針是非常符合改革開放初期廣東自身優勢及中央對廣東定位的。在《初步意見》中，廣東不僅提出珠江三角洲經濟開放區基本發展方針，而且圍繞這一方針提出若干具體政策訴求。比如，要求在開放區內實行和14個沿海開放城市一樣的特殊政策和靈活措施。又如，希望中央批準，在外匯留成和關稅等方面，給予開放區適當的優惠。

1985年12月，谷牧視察深圳蛇口

對于在開放沿海14個港口城市以后再進一步開放若干成片的沿海經濟開放區的思路，鄧小平是很贊同的，這也符合他當時關于擴大對外開放的基本思想。1985年1月4日，他在約谷牧談話的時候專門指出：沿海連成一片了，這很好。他還特別強調：要再加上閩南三角洲。1985年初，他多次在講話中提及了沿海地區的區域開放問題。2月中下旬，他到廣州過春節，在會見港澳知名人士霍英東時，還反復講到了三個“三角”的開放問題。這一系列的講話，無不向外界釋放出中國即將再次推開對外開放熱潮的信號。

1985年1月25日至31日，根據國務院決定，長江、珠江三角洲和閩南廈（門）漳（州）泉（州）三角地區座談會在北京召開。到會的有江蘇、上海、浙江、福建、廣東等有關地區和中央黨、政、軍有關部門的負責同志。會議傳達學習了中央和國務院關于將長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區開辟為沿海經濟開放區的指示精神和鄧小平的有關談話，著重討論了如何貫徹落實的問題。1985年2月10日，黨中央、國務院以中發〔1985〕3號文件的形式批轉此次會議的《紀要》，正式提出將長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區開辟為沿海經濟開放區。文件還特別強調，這是我國對外開放的重要戰略部署，不但可以加快沿海經濟的發展，在全國最先建設成為內外交流、工農結合、城鄉滲透、現代化、開放式的文明富庶地區，而且可以帶動內地，使內地和沿海的優勢相互補充，相得益彰。

根據文件，在中央正式確定的沿海經濟開放區總體規劃中，廣東之前有關珠江三角洲經濟區、珠江三角洲經濟開放區的大部分設想都被充分地吸納進去。比如，充分發揮城鄉優勢，把對外引進和對內聯合密切結合起來，大抓出口和創匯。又如，按照“貿、工、農”的基本方針，即以進入國際市場為目標，從出口需要出發安排生產。不是生產什么就加工什么，加工什么就出口什么，而是看國際市場需要什么就安排加工什么，種養什么，由出口的最終產品往前推。此外，對于廣東所提出的若干政策方面訴求，中央也予以明確回復，特別是在外貿體制改革上，中央賦予了珠江三角洲很多政策紅利。比如，珠江三角洲對港澳出口鮮活商品，可以組織地方性的公司直來直去，自負盈虧。凡屬由廣東供應港澳市場的鮮活商品配額，可以下放給廣東省人民政府掌握分配。其他由經貿部掌握分配的鮮活商品配額，根據廣東的生產發展和可能出口的情況，優先予以照顧。要指出的是，相比廣東的《關于建立珠江三角洲經濟開放區的初步意見》，最終確定的珠江三角洲經濟開放區范圍增加了高明、鶴山、恩平3個縣，由3市10縣變為3市13縣。

2016年9月27日，港珠澳大橋主體橋梁工程全線貫通

從珠江三角洲經濟開放區到粵港澳大灣區

三個“三角地區”開辟為沿海經濟開放區，是20世紀80年代我國對外開放由“點”到“面”，分步驟、分層次推開的重要節點。正如谷牧所說：黨的十一屆三中全會以來，先在廣東、福建兩省實行特殊政策、靈活措施，創辦四個經濟特區，去年（1984年）決定進一步開放沿海14個港口城市，今年（1985年）又開辟沿海經濟開放區，我們的路子就是這樣一步步走的。

被開辟為沿海經濟開放區以后，隨著對外開放的進一步推開，珠江三角洲地區的經濟社會迅速發生巨變，創造出舉世矚目的“珠江三角洲經濟奇跡”，為走向“世界工廠”打下了堅實基礎。在外向型經濟引領下，珠江三角洲在1980年代中期至1990年代中期進入黃金發展期，短短10余年間，完成由初級工業化階段到中級工業化階段的跨越。1980年至1990年，珠江三角洲GDP增長6.1倍，其中以東莞、中山、順德、南海為代表的“廣東四小虎”尤為突出，發展速度超過高峰時期的“亞洲四小龍”，成為當時全國最為耀眼的經濟明星。正是在珠江三角洲高速發展的強勁支撐下，廣東才得以從1989年開始連續30年成為全國第一經濟大省。更為重要的是，珠江三角洲的高速發展和深度開放，使之成為港澳地區最大的生產加工基地和農副產品供應基地。到1990年代中后期，特別是香港、澳門回歸以后，粵港澳之間的合作逐漸進入廣泛深入的全方位融合式發展新階段。

1992年初，鄧小平在南方視察時對廣東提出了追趕“亞洲四小龍”的寄望。很快，黨的十四大又賦予了廣東20年基本實現現代化的歷史使命。在這樣一個歷史背景下，廣東省委主動作為，將珠江三角洲經濟開放區范圍內的“小三角”擴大為涵蓋地理概念上的“大三角”，于1995年正式提出珠江三角洲經濟區的概念。這一概念與1983年首次提出的珠江三角洲經濟區有著很大不同，不僅在范圍上有了很大擴充，包括廣州、深圳、珠海、東莞、中山、江門、佛山七市以及惠州市的惠城、惠陽、惠東、博羅四縣（區）和肇慶市的端州、鼎湖、高要、四會四縣（區），而且在內涵上有了很大豐富，從以前功能相對單一的經濟開放區變為具有城市群特征的整體性經濟區。按照廣東省委的設想，珠江三角洲經濟區要按照大經濟區、大都會和城鄉一體化要求來進行規劃，除了要發揮本身的區域優勢以外，還要積極發展整個珠江流域的經濟協作，特別是要密切同兄弟省份和港澳臺的關系。某種程度上講，這些設想也成為21世紀前10年泛珠三角區域合作（2004年）、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》（2008年）等重大戰略平臺或決策的重要淵源。

2017粵港澳合作論壇粵港澳大灣區發展高層峰會在中山舉行

到2010年前后，粵港澳灣區經濟的概念逐漸在學術界提出。黨的十八大以后，深圳市和廣東省開始從地方層面提出建設粵港澳大灣區的設想。在新時代的大背景下，粵港澳大灣區建設得到中央的大力支持，成為習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的一項國家戰略。2016年3月，國務院出臺的《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》提出要打造粵港澳大灣區。同月公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設。2017年3月，粵港澳大灣區城市群發展規劃寫入政府工作報告。7月，在習近平總書記親自見證下，國家發展改革委和粵、港、澳三地政府共同簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。10月，粵港澳大灣區建設寫入黨的十九大報告。2018年3月，粵港澳大灣區建設再次寫入政府工作報告。隨著2019年2月《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的正式印發，粵港澳大灣區建設在全面深化改革開放的實踐中全力提速，按照中央頂層設計有條不紊地推進。

從1980年代的“小三角”到1990年代的“大三角”和21世紀之初的泛珠三角，再到新時代的粵港澳大灣區，珠江三角洲區域經濟格局在改革開放中不斷演變。從地理范疇上看，粵港澳大灣區大致相當于港澳地區再加上1990年代中期所提出的“大三角”（略有擴充）。從內涵價值上看，加入港澳地區之后的珠江三角洲經濟區被賦予推動“一國兩制”事業發展新實踐、形成全面開放新格局新嘗試、打造“國際一流灣區和世界級城市群”、參與“一帶一路”建設參與全球競爭等多重歷史意義，一舉邁入大灣區時代，實現華麗轉身。（編輯 黃艷）

作者：中共廣東省委黨史研究室第三研究處副處長