村務(wù)監(jiān)督：從“治村之計(jì)”到“治國之策”

謝云挺

2019年中央一號文件明確指出：全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，發(fā)揮在村務(wù)決策和公開、財(cái)產(chǎn)管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、惠農(nóng)政策措施落實(shí)等事項(xiàng)上的監(jiān)督作用。

目前，全國有近60萬個(gè)建制村，原來的村級組織設(shè)“兩委”一一村黨支部委員會和村民委員會，后來增設(shè)一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會。這個(gè)“第三委”的制度安排，最早源自浙江省武義縣后陳村的創(chuàng)新實(shí)踐。

15年前，后陳村成立了村監(jiān)委

地處城郊的武義縣后陳村，2000年之后，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批土地被征用，村集體可支配的資金急劇增多。由于村里財(cái)務(wù)不透明，一些村干部以權(quán)謀私濫用權(quán)力，村民與村干部的矛盾糾紛不斷。2000年至2003年間，縣里查處了連續(xù)兩任村支書，但村干部貪腐問題還是不斷，這期間后陳村每年有近百起上訪事件，成為了武義上訪第一村。

為了破解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村存在村干部濫用權(quán)力以及貪腐現(xiàn)象引發(fā)村民不斷上訪等問題，武義縣委選擇了干群關(guān)系緊張的后陳村開展創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。2004年6月18日，后陳村成立了全國第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會（以下簡稱村監(jiān)委），并選舉產(chǎn)生了第一任村監(jiān)委主任。

當(dāng)時(shí)吸引記者關(guān)注的是，后陳村創(chuàng)設(shè)村監(jiān)委機(jī)構(gòu)的做法，與此前各地農(nóng)村建立的財(cái)務(wù)監(jiān)督小組有本質(zhì)的不同。以前的監(jiān)督小組在村委會管轄之下，組長通常由一個(gè)村委會委員兼任，而后陳的村監(jiān)委是在村黨支部和村委會之外設(shè)立的一個(gè)相對超脫的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它與村委會之間彼此獨(dú)立，互不從屬。用當(dāng)時(shí)武義縣委主要領(lǐng)導(dǎo)的話說，就是要在農(nóng)村扶持一股監(jiān)督力量，對村級權(quán)力形成制約機(jī)制，改善農(nóng)村基層的政治生態(tài)環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

更重要的是，在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村務(wù)管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的工作模式。后陳建立了兩項(xiàng)制度，即《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。村委會依照管理制度管理村務(wù)，村監(jiān)委依照監(jiān)督制度實(shí)行監(jiān)督。大家都按照制度辦事。村監(jiān)委對村級事務(wù)有建議權(quán)，而無決策權(quán)。決策權(quán)在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的村民代表會議。由此構(gòu)建起村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村民代表會議是決策機(jī)構(gòu)，村委會是執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，村監(jiān)委是村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這樣一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。后陳村監(jiān)委的創(chuàng)設(shè)，建構(gòu)了村級組織“村三委”運(yùn)行機(jī)制。

后陳村監(jiān)委建立后，因?yàn)橛辛诉@個(gè)專門機(jī)構(gòu)對大小村務(wù)進(jìn)行全程監(jiān)督。村民們說，村監(jiān)委成員監(jiān)督越積極，村民越放心。他們有什么意見就向村監(jiān)委反映，上訪案件應(yīng)聲而降。

“后陳經(jīng)驗(yàn)”走向全國

2005年1月10日，記者通過近半年跟蹤關(guān)注這套制度模式的運(yùn)行和實(shí)踐效果，采寫的后陳村創(chuàng)設(shè)村監(jiān)委的情況調(diào)查，引起時(shí)任浙江省委主要領(lǐng)導(dǎo)的高度重視并作出批示。浙江省委辦公廳、省紀(jì)委、省人大常委會辦公廳、省委組織部、省民政廳、省農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)廳等部門組成調(diào)研組赴武義后陳村進(jìn)行專題調(diào)研。后陳的“治村之計(jì)”由此進(jìn)入省委決策層視野。

后陳的村監(jiān)委制度模式，很快在武義全縣各村推廣。2005年6月16日至17日，時(shí)任浙江省委主要領(lǐng)導(dǎo)專程到武義后陳村考察調(diào)研，并在后陳村召開座談會，對后陳村創(chuàng)設(shè)監(jiān)委制度模式和實(shí)踐效果給予充分肯定，并要求在全省以后陳村的典型引路，試點(diǎn)完善，面上推開?！昂箨惤?jīng)驗(yàn)”從此走出武義。2006年1月9日，司法部、民政部授予后陳村“全國民主法治示范村”榮譽(yù)稱號。之后，武義縣的“村務(wù)監(jiān)督委員會制度”入圍第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。

2010年，全國人大常委會修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，吸納了武義縣后陳村的創(chuàng)新做法，明確規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，揭開了我國建立村級監(jiān)督組織的嶄新一頁。

持續(xù)跟蹤調(diào)研，為中央做“參謀”

新修訂的村民委員會組織法頒布實(shí)施后，我國農(nóng)村基層組織載體日益健全，實(shí)踐內(nèi)容不斷豐富。但是，因?yàn)檫@部法律對設(shè)立村監(jiān)委機(jī)構(gòu)的內(nèi)容表述簡單，缺少具體化，后陳制度設(shè)計(jì)的核心價(jià)值在推行中沒有得到體現(xiàn)和落實(shí)，一些農(nóng)村出現(xiàn)了村監(jiān)委建立之后成了擺設(shè)的現(xiàn)象。

2014年9月，記者提出專題調(diào)研的策劃，得到高度重視和支持。一支由浙江、廣東、河南、吉林、安徽、河北6省記者參加的調(diào)研小分隊(duì)走訪多地村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)、省級有關(guān)部門以及國家有關(guān)部委和多所院校的專家學(xué)者，梳理分析建立村監(jiān)委機(jī)構(gòu)的爭議焦點(diǎn)和困惑，結(jié)合對全國層面了解到的情況，提出新華社記者的專業(yè)意見。采寫了推行建立村監(jiān)委制度的爭議焦點(diǎn)、促進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會務(wù)實(shí)管用以及浙江武義縣后陳村創(chuàng)設(shè)村務(wù)監(jiān)督委員會10年回訪等報(bào)道，得到有關(guān)方面的高度重視。

這次調(diào)研，記者在稿件中提出，現(xiàn)階段亟須重視完善村監(jiān)委的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)督主體、內(nèi)容、權(quán)限和程序，健全村民對村務(wù)實(shí)行有效監(jiān)督的機(jī)制，加強(qiáng)對村干部行使權(quán)力的監(jiān)督制約，防止村監(jiān)委流于形式，成為擺設(shè)，確保機(jī)構(gòu)建立后監(jiān)督務(wù)實(shí)管用。我們欣喜地看到，這些建議內(nèi)容在2015年中央一號文件中得到了體現(xiàn)。

通過對農(nóng)村基層組織的專題調(diào)研，中央深改辦直接牽頭組織制訂村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見。2017年歲末，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。該《指導(dǎo)意見》提出，建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，對從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定，具有重要作用。如今，“后陳經(jīng)驗(yàn)”已聲名遠(yuǎn)播，后陳的“治村之計(jì)”成為了“治國之策”。