城市軌道交通PPP項目存在的問題及對策建議

摘 要：近年來PPP模式在我國交通類項目的應用情況看，由于對PPP模式的相關經驗不成熟，導致某些在交通物流類領域內的試點項目難以達到預期的“風險共擔，利益共享”效果。政府的財政壓力并沒有得到真正的緩解。本文簡述了目前我國PPP模式發展中存在的問題，提出相應的對策。

關鍵詞：軌道交通；PPP模式；對策與經濟；交通項目

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.07.207

1 交通物流類PPP項目發展現狀

近年來，PPP模式的投資方式越來越受到投資者的青睞。財政部PPP中心截至2016年4月的統計顯示，交通運輸類PPP項目投資額將達到4.5萬億元，居各大行業之首。2016年5月，從國家發展改革委員會發布的相關交通基本設施工程中提到，未來我國將重點建設的交通項目有303項，涉及的總投資金額有4.7萬億元，且這些項目以城市軌道交通和城際鐵路為主。然而，我們PPP類項目異常迅速的發展卻在近年有所放緩。如新疆東經濟開發區分別就2016-2017年的政府投資項目進行了審核并停止。緊接而來的是新疆其他地區也紛紛停止了相關地PPP類項目，而這些項目均是政府投資類項目。其次，除了新疆地區，其他地區也出現了類似的情況，如湖南省近日暫停了百分之八十以上的PPP類項目，對未暫停的項目要求整改，并隨時通報整改進度。不到五年，PPP類項目從發展迅猛到連續被政府叫停，這意味著什么？從相關專家的分析可知，PPP類項目的叫停是為了防止投資風險和負債危機，這也是我國當前經濟工作的當務之急。

綜上分析可知PPP類項目退庫的背后主要存在以下幾個問題：一是項目所在地政府財政負債嚴重；二是PPP類項目招投標過程審核不嚴格，存在諸多不妥之處；三是不符合相關文件規定，其本質上違反了國家招投標法相關法律法規。

2 城市軌道交通PPP模式存在的問題與對策

雖然我們目前大量推行PPP類交通建設模式，但從2013年開始，只有不到20%的PPP類建設項目最終簽訂了合作合同。因此，我們目前推行的PPP模式仍存在很多問題。主要表現為以下幾個方面：

2.1 一般PPP類項目投資金額巨大，地方財務缺口大，而社會資本對PPP類項目的投資信心不足

自PPP類項目實施以來，雖然我國大力推行PPP模式。但從目前實施效果來看，主要投資來源于政府財政，而民間資本的投資沒有達到預期。分析可知，主要原因為：大多PPP類項目屬于公益項目，這類項目具有投資金額大、持續時間長、收益周期長等特點。而社會資本更熱衷于投資短成本和短周期的項目。

對策：將城市軌道交通PPP類項目與TOD結合，通過土地綜合開發收益反哺。

TOD（公共交通導向開發）作為一種新的土地開發模式，將城市公共交通建設與土地開發整合到一起。不僅能夠為軌道交通開發提供項目建設經費，同時軌道交通的開發也能帶動周邊土地的價格。且考慮到軌道交通開發周期一般較長，如不與周邊土地開發一起，很少有社會資本對其進行投資。但將軌道交通線路、站點和其周邊的土地資源一起開發，可以用土地資源的收益來彌補軌道交通項目建設成本。真正上實現雙贏的目標。

2.2 PPP類項目法律法規不明確性

隨著2013年PPP類項目實施以來，我國并沒有對PPP類項目進行相應的法律法規的完善。現行的一些關于PPP類項目的法律法規在地區內部實行。且國家不同部門對于PPP類項目的規范不同，如國家發展改革委和財政部對于PPP類項目的要求和規范就不同。這導致許多項目采用PPP類模式，而實際不符合PPP類項目的相關標準和規范。最終導致這些項目工程質量差，不符合設計標準和規范等問題。

對策：國家出臺相應的標準規范，統一標準；地方在國家標準的基礎上制定符合地區發展的標準規范。

首先，國家應根據目前實行的相關法律法規，在頂層上設計和制定PPP類項目的標準和規范。進一步規范PPP類項目招投標、項目施工與管理、項目驗收等相關標準和規范。同時，相關地方應該積極響應國家要求，仔細研讀和深刻理解國家制定的標準規范并執行。且在不違反國家標準規范的基礎上，制定符合地方情況的標準和規范。

2.3 政府缺乏PPP類項目的管理經驗，重融資輕管理。

大多PPP類項目屬于公益項目，由政府部門主導融資過程。而政府部門對于項目的施工管理缺乏經驗，最終導致項目不能按照預期完成。且政府部門只關注PPP在融資方式上的作用，那么PPP模式和私人部門為政府墊錢的BT模式沒有太多區別，現實中，很多地方政府就是將一些BT項目偽裝成PPP項目，這樣就無法引入私人部門的現金管理、技術來提升項目運作效率，這些現象嚴重阻礙了PPP的發展。

對策：加強對PPP類項目的管控，提高各部門合作效率，設立調價機制。

首先應明確政府部門的職責，不僅需要對融資過程進行管理，更要對項目的實施和后期審核承擔責任。融資過程中，應該充分發揮政府各部門之間的聯動機制，建立一條線審核機制，加快項目申報、審批和審核效率。

3 結語

交通物流類項目的公益性十分突出，前期投資大、建設周期長、專業性強且關系國計民生，因此在應用PPP模式時如何提升項目的盈利空間，提高社會資本的參與積極性是目前研究的重點內容。本文對軌道交通PPP項目的融資結構和運作流程進行了具體的分析和介紹，并找出了PPP項目在應用過程中存在的問題并提出了相應的對策建議。

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作者簡介：王一冰（1976-），女，山東青島人，研究生，講師，研究方向：綠色低碳交通。