收費(fèi)公路制度改革加減法

文

2018年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出推動(dòng)取消高速公路省界收費(fèi)站的決策部署。2018年年底，江蘇、山東、重慶和四川作為第一批試點(diǎn)省份，率先在全國(guó)取消了15個(gè)高速公路省界收費(fèi)站。

2019年將抓重點(diǎn)區(qū)域和省份，取消京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)及東北、西南地區(qū)重點(diǎn)省份的省界高速公路收費(fèi)站，2020年落實(shí)要求基本實(shí)現(xiàn)取消高速公路省界收費(fèi)站的目標(biāo)。

2019年政府工作報(bào)告提出，兩年內(nèi)基本取消全國(guó)高速公路省界收費(fèi)站，對(duì)改變省際市場(chǎng)分割現(xiàn)象，建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)消費(fèi)將起到很大的作用。

取消省界收費(fèi)站將提高車(chē)輛通行效率

在2019年兩會(huì)“部長(zhǎng)通道”采訪中，交通運(yùn)輸部部長(zhǎng)李小鵬就“取消高速公路省界收費(fèi)站”問(wèn)題回答記者提問(wèn)時(shí)稱(chēng)，“我國(guó)高速公路采取分段建設(shè)的方式，過(guò)去各省份依法設(shè)立省界收費(fèi)站，現(xiàn)在看來(lái)在運(yùn)行效率和運(yùn)行體驗(yàn)方面都帶來(lái)影響。”“我們?cè)谌ツ赀M(jìn)行了試點(diǎn)，年底取消了江蘇和山東、四川和重慶之間的15個(gè)省界收費(fèi)站，效果良好。2019年將抓重點(diǎn)區(qū)域和省份，取消京津冀、長(zhǎng)三角地區(qū)，以及東北、西南地區(qū)重點(diǎn)省份的省界高速公路收費(fèi)站，2020年落實(shí)要求基本實(shí)現(xiàn)取消省界收費(fèi)站的目標(biāo)。”

取消高速公路省界收費(fèi)站后，原有正線路面收費(fèi)設(shè)施將逐步拆除，車(chē)輛在省界可以不停車(chē)直接通行，不再需要停車(chē)交卡和領(lǐng)卡，將大幅減少通行時(shí)間，顯著提高通行效率。其中，ETC車(chē)輛仍然可以不停車(chē)駛?cè)牒碗x開(kāi)高速公路，并自動(dòng)完成交費(fèi)；非ETC車(chē)輛駛?cè)敫咚俟窌r(shí)還需要在入口收費(fèi)站領(lǐng)取通行卡，駛出高速公路時(shí)在出口收費(fèi)站交還通行卡，并交納全路程通行費(fèi)。為進(jìn)一步提升通行效率，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保，鼓勵(lì)車(chē)輛通過(guò)安裝使用ETC快速通行高速公路。

交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院政法教學(xué)部主任張柱庭認(rèn)為，取消高速公路省界收費(fèi)站、實(shí)行ETC收費(fèi)等舉措，能夠減少收費(fèi)工作人員的數(shù)量，降低高速公路本身運(yùn)營(yíng)成本，提高高速公路通行效率，給人們提供快捷的服務(wù)，減少交通擁堵，節(jié)約能源促進(jìn)環(huán)保。

上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡認(rèn)為，取消高速公路省界收費(fèi)站的做法意義重大。高速公路的擁堵一般容易發(fā)生在兩個(gè)地方，一是發(fā)生有交通事故的地點(diǎn)，二是高速公路省界收費(fèi)站。當(dāng)初，設(shè)立高速公路省界收費(fèi)站是為了劃分省與省之間的物權(quán)、產(chǎn)權(quán)，因?yàn)槲覈?guó)高速公路的投資方式一般是以省為主。但設(shè)立高速公路省界收費(fèi)站的一個(gè)前提是技術(shù)條件不足，而在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，通過(guò)有效方式可以解決物權(quán)、產(chǎn)權(quán)界定的問(wèn)題，高速公路省界收費(fèi)站已沒(méi)有設(shè)立的必要。

“取消高速公路省界收費(fèi)站對(duì)于提高路面通行效率非常有幫助。高速公路省界收費(fèi)站不止是一個(gè)收費(fèi)站，很大程度上已經(jīng)成為了省和省之間行政區(qū)分、市場(chǎng)分割的象征，有些高速公路省界收費(fèi)站還會(huì)設(shè)立檢查站，對(duì)于進(jìn)入本省的外省車(chē)輛進(jìn)行相應(yīng)的檢查。因此，此次政府工作報(bào)告提出的兩年內(nèi)基本取消全國(guó)高速公路省界收費(fèi)站，對(duì)于改變省際市場(chǎng)分割現(xiàn)象，建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，促進(jìn)消費(fèi)將起到很大的作用。”傅蔚岡說(shuō)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認(rèn)為，取消高速公路省界收費(fèi)站并不代表取消高速公路收費(fèi)，而是實(shí)行ETC收費(fèi)。我國(guó)現(xiàn)有的公路收費(fèi)體制有其自身發(fā)展歷史，即采用特許方式引進(jìn)社會(huì)資本建設(shè)公路基礎(chǔ)設(shè)施。現(xiàn)在完全取消高速公路收費(fèi)還不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)檎蜕鐣?huì)資本關(guān)于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)通常簽有合同。

“所以，要在管理上下功夫，解決因?yàn)槭召M(fèi)站導(dǎo)致的擁堵問(wèn)題，取消高速公路省界收費(fèi)站、實(shí)現(xiàn)快速收費(fèi)就是積極務(wù)實(shí)的做法之一。但同時(shí)也要注意ETC是否能實(shí)現(xiàn)快速收費(fèi)？有的高速公路上，ETC車(chē)道的車(chē)輛多了以后，ETC車(chē)道也會(huì)出現(xiàn)擁堵。因此，解決擁堵問(wèn)題需要從多個(gè)方面努力。”王錫鋅說(shuō)。

湖北黃黃高速公路 （攝影： 趙廣亮）

嚴(yán)格整治公路三亂加大司機(jī)違法成本

“公路三亂”(亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi))過(guò)去一直受到人們?cè)嵅　?/p>

2017年，交通運(yùn)輸部、公安部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)規(guī)范公路治超執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)工作方案的通知》(簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)。《通知》要求各有關(guān)部門(mén)從嚴(yán)整治并堅(jiān)決查處公路治超各類(lèi)違法違規(guī)執(zhí)法行為，加快健全預(yù)防與糾正機(jī)制，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

“總體來(lái)看，治理車(chē)輛不合理收費(fèi)已歷經(jīng)多年努力。早在20世紀(jì)80年代，就對(duì)亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)現(xiàn)象進(jìn)行了治理‘公路三亂’現(xiàn)象比以前好很多，但是治理任務(wù)仍然比較艱巨。”張柱庭說(shuō)，“‘公路三亂’現(xiàn)象的存在源于多重原因，其中制度不完善是一個(gè)重要原因。相關(guān)制度需要涵蓋車(chē)輛制造、銷(xiāo)售、改裝、運(yùn)輸，以及車(chē)輛使用、登記、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，有些地方的相關(guān)制度還沒(méi)有完全覆蓋到位。例如，車(chē)輛登記存在制度不配套的問(wèn)題；一些制造廠造的車(chē)不合格，出廠后在路面使用環(huán)節(jié)總是被要求檢查、檢驗(yàn)。這類(lèi)問(wèn)題是制度本身的問(wèn)題，而不是司機(jī)造成的。”

張柱庭認(rèn)為，具體法規(guī)規(guī)章也有一定的問(wèn)題。對(duì)于車(chē)輛管理來(lái)說(shuō)，不同部門(mén)均圍繞車(chē)輛管理制定了相關(guān)法規(guī)規(guī)章，其中存在交叉問(wèn)題，執(zhí)法層面也存在多頭執(zhí)法現(xiàn)象。過(guò)去，有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，可能會(huì)把相關(guān)需求轉(zhuǎn)嫁到車(chē)輛罰款上。

“還有企業(yè)自身的原因，這涉及企業(yè)管理。現(xiàn)在，有些運(yùn)輸企業(yè)對(duì)于車(chē)輛管理都采取簡(jiǎn)單的承包制，在這種情況下，企業(yè)只收費(fèi)不管理。社會(huì)上也出現(xiàn)了有些運(yùn)輸企業(yè)向駕駛員收費(fèi)的現(xiàn)象。另外，社會(huì)中介服務(wù)方面也存在問(wèn)題，圍繞車(chē)輛管理總會(huì)伴隨一些收費(fèi)服務(wù)行業(yè)，如保險(xiǎn)、車(chē)輛檢測(cè)等，有些收費(fèi)還不夠公開(kāi)透明。”張柱庭說(shuō)。

王錫鋅認(rèn)為，“公路三亂”存在的主要原因是執(zhí)法利益化。有些地方行政部門(mén)有權(quán)設(shè)立當(dāng)?shù)厥召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，所以對(duì)于國(guó)家已經(jīng)有處罰標(biāo)準(zhǔn)的違章行為，有些地區(qū)會(huì)提高處罰幅度。這種執(zhí)法行為的表現(xiàn)形式比較多，比如，車(chē)輛從某地經(jīng)過(guò)，本不應(yīng)收費(fèi)卻被強(qiáng)制收費(fèi)；行政處罰上有“一事不再罰”原則，但是對(duì)于有些超載車(chē)輛，在一個(gè)地方被罰了之后，經(jīng)過(guò)另一個(gè)地方時(shí)再次被處罰。這些執(zhí)法行為本質(zhì)上都是違反法定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)設(shè)不合理的標(biāo)準(zhǔn)去實(shí)施收費(fèi)和處罰。

“我國(guó)道路交通執(zhí)法隊(duì)伍比較龐大，財(cái)政撥款不夠，一些執(zhí)法部門(mén)形成了特定的利益圈。當(dāng)然，也要看到問(wèn)題的另一個(gè)方面，如果罰款標(biāo)準(zhǔn)本身就偏低應(yīng)該怎么辦？行政執(zhí)法中的一大問(wèn)題是象征性地執(zhí)法導(dǎo)致行政執(zhí)法的有效性不足。道路交通執(zhí)法不利是行政執(zhí)法不利的一個(gè)縮影。有的城市城區(qū)道路禁止大貨車(chē)、柴油車(chē)行駛，如果違反規(guī)定也有相應(yīng)處罰，但每天依然有一些大貨車(chē)、柴油車(chē)行駛。”王錫鋅說(shuō)。

王錫鋅補(bǔ)充說(shuō)，還有一個(gè)重要原因是違法成本太低。違法行為被發(fā)現(xiàn)是有概率的，當(dāng)提高違法成本后，盡管違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率不變，但執(zhí)法威懾力會(huì)大幅度提高。所以，一方面要治理“公路三亂”，另一方面也要想辦法大幅度提高交通運(yùn)輸違法違規(guī)行為的成本，有效遏制交通運(yùn)輸違法違規(guī)行為的發(fā)生。

《通知》明確了“八項(xiàng)制度”：違法超限超載車(chē)輛未卸載到位不得放行；車(chē)貨總質(zhì)量超過(guò)限定標(biāo)準(zhǔn)的違法統(tǒng)一由公安交管部門(mén)實(shí)施處罰；嚴(yán)格規(guī)范罰款處罰；罰款收繳分離；行政執(zhí)法公示；執(zhí)法過(guò)程全記錄；重大執(zhí)法決定法制審核；運(yùn)政人員不再單獨(dú)上路檢查貨運(yùn)車(chē)輛。

“車(chē)輛運(yùn)輸還是有必要進(jìn)行收費(fèi)，問(wèn)題是怎樣讓收費(fèi)更合理，減少重復(fù)收費(fèi)。解決這些問(wèn)題需采取綜合治理的辦法，單靠一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)部門(mén)無(wú)法解決。綜合治理首先需要政府主導(dǎo)，政府工作報(bào)告已經(jīng)發(fā)出明確信號(hào)；其次重在制度建設(shè)，從源頭上解決問(wèn)題；再次，各個(gè)環(huán)節(jié)要同心協(xié)力，共同為減少車(chē)輛費(fèi)用而努力。”張柱庭說(shuō)，“如今，我國(guó)對(duì)于治理‘公路三亂’已積累了一些經(jīng)驗(yàn)。例如，2018年推行的貨車(chē)年審、年檢和尾氣排放檢驗(yàn)‘三檢合一’，減少了檢測(cè)環(huán)節(jié)，檢測(cè)費(fèi)用隨之降低。”

收費(fèi)程序公開(kāi)透明收費(fèi)政策須可持續(xù)

深化收費(fèi)公路制度改革，法治是關(guān)鍵。

自2018年12月20日起，《公路法修正案(草案)》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂草案)》《農(nóng)村公路條例(征求意見(jiàn)稿)》在交通運(yùn)輸部網(wǎng)站全文刊載，向社會(huì)開(kāi)展為期一個(gè)月的公開(kāi)征求意見(jiàn)。

近年來(lái)，隨著國(guó)家財(cái)稅體制、投融資體制等改革深入推進(jìn)，收費(fèi)公路發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了深刻變化。面對(duì)新形勢(shì)，為貫徹落實(shí)中央關(guān)于“深化收費(fèi)公路制度改革，降低過(guò)路過(guò)橋費(fèi)用”的部署要求，經(jīng)深化研究，交通運(yùn)輸部形成了《公路法修正案(草案)》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂草案)》征求意見(jiàn)稿。意見(jiàn)稿基于“用路者付費(fèi)、差別化負(fù)擔(dān)”的理念，創(chuàng)新收費(fèi)公路制度，促進(jìn)收費(fèi)公路控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本、防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)，使公路事業(yè)發(fā)展能滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

張柱庭認(rèn)為，公路收費(fèi)制度改革目前表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，包括現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施、將來(lái)還要大范圍實(shí)施的“差異化收費(fèi)”，即在一些路段、時(shí)段收取不同費(fèi)用；另一方面是開(kāi)通ETC車(chē)道，對(duì)購(gòu)買(mǎi)ETC車(chē)道的車(chē)輛給予折扣。這些都是降低公路收費(fèi)的基本舉措，也是近年來(lái)公路收費(fèi)體制改革邁出的重要步伐，而且在試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)初見(jiàn)成效。

“現(xiàn)在的問(wèn)題是如何將這些好的政策在更大范圍內(nèi)推廣，這需要對(duì)原有的法律法規(guī)進(jìn)行修改完善。例如，現(xiàn)有《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中關(guān)于收費(fèi)站設(shè)立的規(guī)定無(wú)法與取消高速公路省界收費(fèi)站的舉措銜接。又如，現(xiàn)有《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對(duì)于‘差異化收費(fèi)’的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)得不明顯，使得降低收費(fèi)的依據(jù)不是很充分。此次政府工作報(bào)告提出深化收費(fèi)公路制度改革后，立法層面的腳步也將進(jìn)一步加快。”張柱庭說(shuō)。

傅蔚岡認(rèn)為，對(duì)于深化收費(fèi)公路制度改革而言，公路收費(fèi)程序應(yīng)該公開(kāi)透明。現(xiàn)在有些公眾對(duì)公路收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、流程存在不同意見(jiàn)，因此在制定收費(fèi)政策的時(shí)候要保證公眾參與聽(tīng)證，并且對(duì)收費(fèi)定價(jià)的原因和討論過(guò)程、結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，這是深化收費(fèi)公路制度改革非常重要的一點(diǎn)。另外，隨著新能源車(chē)的增加，公路收費(fèi)會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的新問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)階段不收養(yǎng)路費(fèi)，只收燃油費(fèi)，很多汽油車(chē)在普通路面行使的費(fèi)用是由燃油費(fèi)承擔(dān)的。但是現(xiàn)在的新能源車(chē)不需要交稅，而且新能源車(chē)享受各種各樣的補(bǔ)貼。這對(duì)燃油車(chē)并不公平。

“如果以后新能源車(chē)適用范圍擴(kuò)大，是不是也應(yīng)該考慮設(shè)立相應(yīng)的收費(fèi)模式？公路的修建、養(yǎng)護(hù)都需要費(fèi)用，一直有利于某一類(lèi)車(chē)輛的收費(fèi)政策缺乏可持續(xù)性，因此接下來(lái)應(yīng)該考慮是否要對(duì)新能源車(chē)設(shè)立新的收費(fèi)政策。”傅蔚岡說(shuō)。

王錫鋅則認(rèn)為，深化收費(fèi)公路制度改革需要從兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面是做減法，持續(xù)降低公路收費(fèi)負(fù)擔(dān)，這是改革的總體方向，逐步走向向管理要效益，而不是靠收費(fèi)搞創(chuàng)收。不合理的收費(fèi)堅(jiān)決取消，降低物流、出行成本，合理的收費(fèi)在一定程度內(nèi)必須存在，但如何降低這部分收費(fèi)，需要靠大數(shù)據(jù)、人工智能提高管理效率。另一方面是做加法，我國(guó)汽車(chē)保有量越來(lái)越多，公路交通運(yùn)輸已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、商品流通最重要的環(huán)節(jié)。要認(rèn)識(shí)到我國(guó)進(jìn)入汽車(chē)時(shí)代比較快，還沒(méi)有充分適應(yīng)其規(guī)則，因此，需要嚴(yán)格落實(shí)道路交通法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)行，大幅度提升執(zhí)法效率，加大違法成本，通過(guò)法治方式遏制道路交通領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。

（文章轉(zhuǎn)載自法制網(wǎng)，略有刪減。）