關于防范化解地方政府隱性債務風險的思考

張旭 成睿

摘要：防范化解重大風險是我國三大攻堅戰之首。對于地方政府隱性債務，需堅持“遏制增量，化解存量”的原則。對于存量隱性債務，可以采取償還、承接、轉化的模式來化解其風險。鼓勵城投公司等與金融機構協商，通過借新還舊、展期等方式將隱性債務置換為合適的金融工具，從而降低債務本金償付壓力和利息負擔。

關鍵詞：隱性債務? 防風險? 源頭管控? 債務置換

防范化解重大風險是我國三大攻堅戰之首。自2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）（以下簡稱“43號文”）發布以來，各級地方政府加快建立規范的舉債融資機制，地方政府顯性債務得到有效治理，目前我國地方政府債務風險總體可控。

但在過去幾年，仍有一些地方政府在法定限額以外，通過融資平臺公司違法違規或者變相舉債。筆者認為，要堅決遏制地方政府增量隱性債務，積極穩妥地化解存量隱性債務。對于地方政府存量隱性債務，鼓勵城投公司與金融機構協商，通過借新還舊、展期等方式將隱性債務置換為合適的金融工具，從而降低債務本金償付壓力和利息負擔。

地方政府隱性債務的含義及表現形式

從43號文來看，地方政府債務限額管理和預算管理是地方政府債務管理的兩個有力抓手。在實務中，這兩個抓手對于地方政府債務增速起到了有效限制作用，但對于違法違規舉債和變相舉債行為的制約則相對有限。一方面，違法違規舉債和變相舉債所形成的債務并不增加顯性債務規模，規避了限額管理。另一方面，政府預算實行“一年一編”的方式，中期財政規劃編制實行三年滾動方式，而這部分債務的期限大多超過三年，因此也規避了預算管理。在實踐中，出現了泛化濫用政府和社會資本合作（PPP）模式、超出財政承受能力上項目，甚至借PPP名義變相舉債等一些突出問題，增加了地方政府隱性債務風險。

地方政府隱性債務通常是指地方政府在法定政府債務限額之外舉借的，承諾以財政資金償還以及違法提供擔保的債務。根據隱性債務來源，可以將其分為三類：一是由地方政府（含政府部門和機構，下同）、國有企事業單位等舉借，約定由財政資金償還的債務;二是由國有企事業單位等舉借，由地方政府提供擔保的債務;三是地方政府在設立政府投資基金、開展PPP項目以及政府購買服務等過程中，通過回購本金、承諾保底收益等形式所形成的政府中長期支出事項。筆者針對目前已經出現的隱性債務，將其具體劃分為以下七種形式：

第一種：通過地方政府融資平臺公司、國有企事業單位等直接借入或者提供擔保、回購等信用支持而形成的，實際上依靠財政資金償還的債務;由地方有關企事業單位以銀行貸款、債券、信托、資產管理產品、資產證券化產品、金融租賃以及其他金融產品和非法集資等方式舉借的，實際上依靠財政資金償還的債務。

第二種：在參與PPP項目以及設立或者參與設立各類政府投資基金時，約定由政府及其部門回購社會資本方的投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失、保證社會資本方的最低收益，以及通過其他“名股實債”方式融資的。

第三種：利用政府購買服務合同為建設工程融資、以建設—移交（BT）方式實施工程建設、采取承包方帶資承包方式或者以決（結）算未完成等理由拖延支付工程款從而規避政府債務管理的。

第四種：將機關、事業單位、社會團體的國有資產用作相關單位和個人融資業務的抵質押物，以及以售后回租、售后回購等方式變相進行抵押、質押，或者將非經營性資產、不具有合法合規產權的經營性資產注入企業并要求企業融資的。

第五種：將政府儲備土地或者未依法履行劃撥、出讓、租賃、作價出資、入股等供應程序的土地注入企業并要求企業融資，或者承諾將預期土地出讓收入作為企業償債資金來源并要求企業融資的。

第六種：在審批或者開工建設需要由政府出資的項目時，未考慮財政承受能力和政府投資能力而導致增加政府隱性債務的。

第七種：其他違法違規舉借債務的情形。

需要指出的是，“債務”與“負債”之間既存在聯系，也存在區別。負債是會計學的概念，代表未來支出責任。規范的PPP項目會給政府帶來中長期的支出責任;不規范的PPP項目，由于財政承受能力測算錯誤、合同中具有不合理的政府兜底約定等，較有可能形成地方政府隱性債務。

堅決遏制增量隱性債務? 積極穩妥地化解存量隱性債務

（一）堅決遏制增量隱性債務

在對隱性債務進行治理時，筆者認為需采取“遏制增量，化解存量”的原則。在“遏制增量”過程中，堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以PPP、政府投資基金、政府購買服務等名義變相舉債。同時，加強風險源頭管控，硬化預算約束，嚴格進行項目審核，防止以新增隱性債務方式上新項目。此外，管控好新增項目融資的金融“閘門”，對于沒有穩定經營性現金流作為還款來源或者沒有合法合規抵質押物的項目，金融機構不向其提供融資。

（二）積極穩妥地化解存量隱性債務

堅持“中央不救助，政府不兜底”的原則來化解存量隱性債務，做到“誰家的孩子誰家抱”，打消“兩個幻覺”：即地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”;金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。在實務中，有部分投資者認為，一旦某筆債務被認定為地方政府隱性債務，就會得到地方政府兜底。實際上，這個觀點是錯誤的。因為這類債務可能是由違法違規行為產生的，在法律上并不屬于政府債務，政府也不負有償還責任。

對于地方政府存量隱性債務，可以采取償還、承接、轉化三種模式來積極穩妥地化解其風險。

一是償還模式。在償還模式下，既可以安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金償還，也可以出讓部分政府股權以及經營性國有資產權益償還，還可以由企事業單位利用項目結轉資金、經營收入償還。但是對于償還模式，有這樣一個悖論：一方面，舉借隱性債務通常是由于本地財力不足;另一方面，財力不足的地方又很難騰挪出資金來償還存量隱性債務。很顯然，償還模式在隱性債務化解中的作用有限。

二是承接模式。在承接模式下，可以將地方政府新增發債所籌集的資金用于存量項目，進而承接存量的隱性債務。這種模式與43號文中所提出的地方政府債務置換具有相似之處，但從嚴格意義上講，不宜使用“置換”這種表述。自2015年開始實施的地方政府債務置換，是通過發行地方政府債券來置換以貸款、企業債券、非標等形式出現的地方政府債務，體現了“以政府債務置換政府債務”的等價置換原則。而在隱性債務承接中，是通過發行地方政府債券來承接地方政府隱性債務。鑒于隱性債務并非地方政府債務，兩者并不等價，因此這種模式在本質上是“承接”而不是“置換”。

三是轉化模式。在轉化模式下，可以將部分具有穩定現金流的隱性債務合規地轉化為企業經營性債務，以減輕政府的償債壓力。例如，約定由政府及其部門回購社會資本方投資本金的PPP項目會形成隱性債務。對于此類債務，可以依照法制化的原則取消上述約定，重新架構項目的運營模式，將其轉化為規范的PPP項目并履行相關手續，則其所對應的隱性債務將轉化為企業經營性債務。轉化模式既不需要像償還模式那樣耗費大量的財政資金，又不需要像承接模式那樣占用較大的地方政府債務額度，而且這種模式具有較強的可操作性。筆者預計通過這種模式化解的隱性債務規模會相對較大。

運用合適的金融工具降低地方政府存量隱性債務風險

為降低地方政府存量隱性債務本金償付壓力和利息負擔，應鼓勵城投公司等與金融機構協商，通過借新還舊、展期等方式將隱性債務置換為合適的金融工具，從而降低存量隱性債務風險。在被置換標的選擇上，建議優選除貸款和標準化債券以外的金融工具，因為這類金融工具通常成本較高、期限較短，形成的債務壓力更大。具體來說，有以下建議：

一是在金融工具利率方面，對于原來資金成本較低的商業銀行來說，可將金融工具的利率確定為接近市場貸款基準利率;對于其他商業銀行和非銀行金融機構來說，可以通過更為市場化的方式對金融工具進行定價，實現城投公司、金融機構與地方政府之間的“三贏”。

二是在金融工具期限選擇方面，一般選擇10年期及以下的期限。從一些地區已出臺的防范化解地方政府隱性債務風險實施方案來看，大體上要用5～10年的時間將隱性債務風險化解完畢，因此筆者建議金融工具的期限不宜超過10年。例如，對于資金來源穩定且擅長中長期資產投資的商業銀行來說，可多投放10年期的長期限貸款;對于其他商業銀行來說，可側重于投放3～5年期的貸款;對于其他非銀行金融機構來說，可根據自身偏好靈活地選擇金融工具的期限。

三是在資金來源方面，建議金融機構更多地利用市場化方式進行融資，讓市場在金融資源配置過程中發揮決定性作用。

四是在隱性債務置換規模方面，建議由城投公司與金融機構通過市場化原則協商確定，不強求金融機構在短期內將全部存量隱性債務置換。

需要說明的是，上述方案僅僅是改變了隱性債務的表現形式，即由高息的、剩余期限較短的債務轉化為低息的、剩余期限較長的債務，緩解了地方政府存量隱性債務風險，但通常并不會降低存量隱性債務余額。

也許有部分投資者認為，上述方案相當于政府對隱性債務兜底，會形成道德風險。其實不然，城投公司和金融機構通過市場化協商的方式達成協議，且城投公司需要根據金融機構的要求提供相應的增信措施，因此并不存在所謂的“政府兜底”。此外，金融機構信用與政府信用具有本質區別，由金融機構通過金融工具置換隱性債務與政府兜底也有著本質的區別。（本文僅代表個人觀點，不代表所在單位觀點）

作者單位：張旭? 光大證券固定收益部

成睿? 中國銀行間市場交易商協會

責任編輯：鹿寧寧? 印穎