新型城鎮化進程中特大城市戶籍制度改革研究

文/王高遠 新加坡邦城規劃顧問有限公司 新加坡芽籠 S408732

我國戶籍制度作為我國城鄉“二元”經濟社會結構的基礎性社會管理制度，在經濟社會轉型過程中逐漸發生變革。在新型城鎮化以人為核心的引導下，戶籍制度改革無疑對其有重要推動作用。而在這過程中，由于其龐大的人口數量和復雜的利益關系，特大城市的戶籍制度改革一直處于難以推動的狀態。所以對其進行研究，對我們的新型城市化具有重要意義。

1、戶籍制度本體

1.1 戶籍制度內涵

戶籍制度的一般涵義是指以戶為單位、以人為對象的戶口管理制度，包括戶口登記、戶口遷移、戶口統計、常住人口管理和暫住人口管理等內容。而當代戶籍制度，是指與戶口或戶籍管理有關的一套政治經濟和法律制度，政府的許多部門圍繞這一制度行使職能。其中包括通過戶籍來證明個人身份、執行資源配置和財富分配[1]。

1.2 戶籍制度變遷

圖1 戶籍制度變遷過程及其利益邏輯

綜上所述（圖1），經濟發展和社會進步有力證明了戶籍制度的不合理性和違反人性特征，利益博弈中各方利益失衡較為嚴重[2]，戶籍制度改革迫在眉睫。

2、新型城鎮化內涵

2.1 新型城鎮化定義

新型城鎮化堅持以人為本，在城鄉統籌發展方面要求城鄉居民能平等地享受各項社會服務，達到一體化發展的新目標，從而逐步地減緩城市與鄉村之間原有的二元結構，從而促進中國特色社會和諧的城市化之路偉大目標的實現。

2.2 三個“1 億”目標

2014年政府工作報告提出要實現三個“1 億”的目標，其中提到 2020年實現約 1 億在城市常住人口能落戶于城鎮。三個“1 億”突出了新時期城鎮化的本質，即以人為本。此外，新型城鎮化在各大重要會議及文件中頻繁出現，其重要性也上升到前所未有的高度。因此，需加快新型城鎮化發展進程[3]。

3、戶籍制度改革與新型城鎮化之間的關系

3.1 城鎮化率的真實增長需要戶籍制度改革的有效推動

國家統計局 2014年的資料顯示，截止 2014年我國的城鎮化率為 54.8%，如果根據戶籍登記人口計算，2014年城鎮化率僅為35.9%，前后相差 18.9%，其中主要構成部分為2.5 億左右的農民工[4]。如果按登記的常住人口來算，就會高估了我國當前的城鎮化率。正是這大約兩億多農民工被統計成城鎮人口，他們并沒有城鎮戶籍，同樣并沒有完全享受到城鎮居民應該享受到的各項社會福利待遇。只有有效推動戶籍制度改革才能使城鎮化率實現真實增長。

3.2 新型城鎮化的系列政策實施需要戶籍制度改革的有力保障

圖2 “十三五”期間新型城鎮化改革的政策組合

在新型城鎮化的一系列政策中（圖2），人口城市化和留動人口永久遷移處于基礎地位，是其他政策順利實施的基石。因此只有做好戶籍制度改革，才能保障新型城鎮化順利推進。

4、特大城市是戶籍制度改革的主要矛盾點

自2014年《關于進一步推進戶籍制度改革意見》（以下簡稱《意見》）頒布之后，并沒有出現大批農村人口進軍中小城市的現象，尤其是發達地區的農村人口幾乎沒有人選擇遷往中小城鎮獲得戶籍。中小城市戶籍制度限制的放開，某種意義上說明，大型城市和特大型城市己成為限制人們居住和遷徙自由的最后一道籬芭墻[5]。由于有較為復雜的矛盾機制（圖3）存在，特大型城市必將成為未來戶籍制度改革的聚焦點。

圖3 特大城市戶籍制度改革矛盾機制

5、廣州市戶籍制度改革研究

廣州市作為我國的特大型城市，現常住人口1350 萬，是我國流動人口最大的聚集地。因此戶籍制度改革與廣州市發展息息相關，其改革情況也值得進行研究。

5.1 上一輪戶籍制度改革存在的問題

5.1.1 推進改革過程中財政支出龐大

以番禺區的義務教育為例，截止2015年番禺區的戶籍適齡接受義務教育的孩子在十萬人左右，而非戶籍的孩子數量也在十萬左右。簡單的計算一下一個孩子在該地接受九年義務教育，教師的工資以及各項教育實施的維護約為38000元，如果學校可以容納十萬學生，新建學校的財政支出就為250 億元。這就意味著為了安置好所有適齡接受義務教育的孩子上學問題，番禹區應該支付約288 億元的費用。如果按照這個標準來計算整個廣東省的流動人口子女的教育問題，投入將不會低于2500 億元[6]。參照廣州市教育支出情況（表1）不難看出，該項支出已經超過地方財政的全部支出。而我們以上所有的計算僅僅是以教育這一個方面來進行的，如果再加上醫療等其他方面的支出，廣州市的財政確實難以承受，因此在進行戶籍管理改革時，財政支出是一項不容小覷的問題。

表1 廣州市2011年度和2012年度教育支出

5.1.2 政府部門利益不一致，對改革持不同看法

國務院在2014年頒布《意見》時，多次涉及“有序”這一概念，由此不難看出我國政府部門對戶籍管理制度改革時有序性的重視程度。政府部門之所以會多次強調“有序”這一概念，是因為目前在進行戶籍管理制度改革工作時，有序性極低，這和各級政府部門的維護自身利益有著密不可分的聯系。

廣州市政府分成兩類：1）民政、教育這類需要大量財政支出的部門；2）勞動部門、人力資源這類與經濟發展相關的部門。前者不支持將現有制度放寬，后者持有相反的意見。因為這兩大類別的政府部門持有兩種完全相反的意見，因此在具體的戶籍管理改革進程中就很難把握其中的力度。

5.1.3 缺乏自下而上的推動力

隨著當地經濟的發展，廣州市農民已經擺脫了以農業生產為主要經濟來源的勞動方式，目前其收入很大一部分來源于可觀土地的出租。由圖4-3 和圖4-4 可以看出，自2009年以來，農民的年收入上升速度明顯快于城市居民。而且農民基本都有自己的宅基地，這就少了城市居民擔負的房貸壓力。因此在番禺地區的城鄉一體化推進過程中，就發生了農民抵制換發戶口簿的情況。可見在政策落實底層，很多農業人口不愿放棄現有身份，改革缺乏自下而上的推動力。

圖4 2009-2013年廣州市農村居民人均收入及其增長速度

圖5 2009-2013年廣州城市居民人均收入及其增長速度

5.2 廣州市新一輪戶籍制度改革內容

為響應國務院2014年《意見》，同時針對上一輪改革的問題，廣州市政府于2016年3月印發實施《廣州市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》。這也是廣州戶籍的新一輪改革，配套政策2016年內落實。該意見遵循《廣州市城市總體規劃》（2011-2020年）“規劃市域常住人口1800 萬人”要求，進一步明確了廣州市戶籍制度改革的目標。具體措施（表2）如下：

表2 《廣州市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》具體措施

6、總結與展望

我國戶籍制度改革演化至今，已經部分完成了政策上從人口的城鄉禁錮到自由遷移，但尚未全面調整戶籍背后的經濟利益，尤其是新型城鎮化下戶籍制度改革在特大城市推進舉步維艱。針對現存的問題，結合以上研究，總結出如下（表3）原因，并相應地提出對策方向。

表3 特大城市戶籍制度改革困境原因及相應對策

新一輪戶籍制度改革仍然需要強化中央政府在不同利益需求者之間“意見一致”的建設作用，圍繞“突出中央政府的全面主導、推進戶籍利益的協調與重組、構造戶籍改革的成本分攤機制、推動（特）大城市成為戶籍改革的重點對象，構造戶籍改革的強制性約束激勵機制”等頂層設計，全面深化改革[7]。