新型城鎮化背景下中國特色國家公園建設路徑探索

彭煒煒

[摘要]國家公園是國家文明和民族文化的代表，是國民價值觀的空間物質化體現，中國特色國家公園的核心價值是人與自然和諧共生。立足中國國情，新型城鎮化背景下，探索中國特色國家公園的建設發展，與中國社會經濟發展水平相適應，與中國城鎮化目標相契合，分類型，分階段，分地區的建設管理中國特色國家公園。

[關鍵詞]新型城鎮化;中國特色國家公園;階段發展;管理體制

文章編號：2095-4085（2019）03-0175-03

1中國特色國家公園建設綜述

自2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制，至今，我國已建設了三江源國家公園，東北虎豹國家公園等10個國家公園體制試點。預計將于2020年，基本完成國家公園體制試點，整合設立一批國家公園，基本建立分級統一的管理體制，形成國家層面的國家公園總體布局。國家公園體制的提出，旨在“加強對重要生態系統的保護和利用”，“保護自然生態系統和自然文化遺產原真性，完整性”。“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。

國家公園建設試點至今，大部分國家公園的邊界劃定沒有經過充分的科學論證和完整性分析。國家公園多以保護某類重要要素為主，而非完整性的保護。在實際操作的過程中，面對我國人多地少，鄉村原住民與自然共生的情況，問題轉化為如何有效的劃定國家公園的保護范圍，改善孤島化破碎化的自然保護地現狀，形成合理完整的保護地空間網絡。國家公園的保護范圍是否包括保地自然特征地理范圍內的鄉鎮聚落，國家公園內的原生鄉鎮聚落與原住民又應如何發展。

2新型城鎮化背景下城鄉規劃轉型

黨十八大提出新型城鎮化，提升城鎮化的質量，轉型發展高質量以人為本的城鎮。“十九大”后，新型城鎮化引領了城鄉規劃的轉型，對城鄉尤其是小城鎮，鄉村聚落的發展提出了的新的要求。主要表現為：第一，從城鎮化嚴重滯后轉向符合中國實際的新型城鎮化，從土地城鎮化轉向為人性化城鎮化。第二，在新時代背景下新型城鎮化重點是人的城鎮化與基本公共服務均等化，生態文明與可持續城鎮化，社會治理與制度創新，空間治理與空間規劃。第三，新型城鎮化從過去的“去鄉村化”，發展為“記得住鄉愁”，加強對整體文化生態的保護，傳承歷史文脈和地方文化基因。新型城鎮化所構建的中國的鄉鎮聚落發展圖景，是人文與自然相契合，文化與生態共傳承，延續歷史文脈，傳遞中國智慧的新家園。第四，就地，就近城鎮化。

3中國特色國家公園價值與內涵

最早“國家公園”的概念由美國藝術家喬治·卡特林于1832年提出，旨在保護在美國西部開發中受到威脅的印第安文明和野生動植物。1872年，第一個國家公園在美國黃石設立，至今，全世界共建立了5576個國家公園[1]，約560萬km2。世界自然保護聯盟（IUCN）將國家公園定義為“大面積的自然或接近自然的區域，用以保護大尺度的生態過程，以及相關的物種和生態系統特性”。“是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可，得到承諾和進行管理，以實現對自然及其所擁有的生態服務系統和文化價值的長期保護”。“典型特征是面積很大并且保護功能良好的自然生態系統，具有獨特的，擁有國家象征意義和民族自豪感的生物和環境特征或者自然美景和文化特征“。“提供了環境和文化兼容的精神享受，科研，教育，娛樂和參觀的機會”。國家公園，不同于單純的自然保護地，是各個國家“獨特的”，不可重復的，具有“國家象征意義”和“民族自豪感”的大面積地理空間。

各個國家對國家公園的定義有所不同，設立國家公園的目的一致。一方面，用國家公園體現“獨特的”突出的國家普遍價值，“國家象征意義”，表達“民族自豪感”。另一方面，國家公園作為自然資源的代際補償，體現自然價值，改善環境質量。建設我國特色的國家公園，體現“民族自豪感”，兼顧代際補償，不僅僅需要“關注生態系統完整性和原真性保護”[2]，更需要展示“國家象征意義”，提升民族文化的自信，塑造展現中國國家文明及民族文化，中華智慧的物質化空間實體。

中國作為連續數千年的文明大國，悠久的農耕歷史展示出人與自然的相互交融，從早期的昆侖求仙，到山水詩，山水畫到隱逸思想，到咫尺園林，無一不展現出中國人崇尚自然，以自然為美，寄情于自然的價值觀。數千年的中華文明，是中國人在自然價值觀下如何改造自然，利用自然，與自然共生的文明。人與自然的和諧共生，是中華民族的特點，是中華文明的本質，是中國真正“獨特的”所在。中國特色國家公園，無論是自然特征為主的自然生態型，或是文化特征為主的文化遺產型，應從不同的角度出發，從自然的角度保護自然生態系統作為代際補償，從文化的角度展示中國人與自然的和諧共生，體現中國獨特的核心價值以及人與自然和諧共生的內涵。

4新型城鎮化背景下的中國特色國家公園建設階段[3-11]

現階段面對中國人多地少，人地矛盾突出的現狀，城鎮化的進程以及中國特色新型城鎮化是建設中國特色國家公園的關鍵。至2018年底，我國城鎮化率達59.58%，城鎮人口8.31億，非城鎮人口5.64億[3]，2017年末建設用地為39.59萬km2，耕地面積[413.49萬km2。巨量的人口分布在廣袤的土地上，以就地，就近城鎮化方式自下而上的推動發展新型城鎮化，形成中心城區—中心鎮—中心社區一般社區組合成的多層級城鎮化空間體系。與此同時，建設發展中國特色國家公園，探索城鎮化各時期適宜的國家公園管理體制，形成不同階段的中國特色國家公園管理辦法與經營辦法。

美國從1872年第一個國家公園黃石國家公園成立至今，已有140多年歷史。縱向對比美國國家公園發展歷程與美國城市城鎮化發展階段，如表1所示。縱觀美國國家公園發展歷程，美國國家公園發展與美國城鎮化水平，美國社會經濟發展水平緊密相關。

1872—1915年美國國家公園發展的第一階段即發展初期，在1861—1865年美國南北戰爭之后，工業化的資本主義獲得了勝利，工業化快速發展，引發1870年二次工業革命，大量人口由農莊向城市聚集，舊的社會階層被徹底打破，新的社會秩序開始建立。1872年第一個國家公園黃石國家公園的建立，是工業化資本主義所倡導下新美國平等，自由的象征，是美國工業社會建立新秩序的象征。1916一1963年，美國國家公園發展的第二階段。第二次工業革命之后，人口快速聚集，1920一1960年，城鎮化率從50%提高到70%。大量人口聚集于東岸，西岸以及五大湖區，其余廣袤的土地成為荒野，成為野生動植物的樂園。經過近五十年的工業發展與污染，社會各界開始關注自然保護，達成了保護自然生態的共識。1916年，美國內政部國家公園局建立，制定了以景觀維護和適度旅游開發的基礎政策。1933，原屬國防部，林業部的國家公園和紀念地劃歸國家公園局，擴大了國家公園的管理范圍。1935年通過《歷史地段法》，1936年通過《公園、景致和休閑地法》，加強了對歷史文化和休閑地的管理力度。1965年美國國會通過了《特許經營法》，在國家公園系統內開展特許經營制度，以此為象征，美國國家公園發展成熟。