優化機制，創新方法，提升農村生態環境監管能力水平

金小天 陳秀珠 李利平

農村生態環境是原生自然環境與人類集居城市之間的過渡性生態區域，是城市重要的生態屏障和廢棄物自然消解凈化區域。十八大以來，黨中央、國務院和廣東省委省政府高度重視農業農村污染治理工作，提出了農村人居環境整治的工作要求，如何從監管的角度貫徹落實好中央和省委省政府的決策部署，推動農村生態環境保護工作，成為各基層政府和部門面對的重要課題，作為長期在基層一線從事環保領域技術性輔助監管服務的產學研機構，我們進行了一些思考和探索。

農村生態環境監管工作現狀和面臨困難

起步晚，農村生態環境監管任重道遠

長期以來，我國生態環保的工作重心在城市，工作重點在工業。按照“誰污染、誰治理，誰污染、誰付費”的環保制度，環保投資幾乎全部向工業和城市傾斜，農業和農村地區的污染防治水平差距比較明顯。

“十一五”期間，按照社會主義新農村建設的要求，環保部門開始針對突出的農村環境問題開展專項監管。“十二五”期間，環保部門開始探索農村環境監管的整體需求和工作思路，主要圍繞農村環境綜合整治、秸稈禁燒和重點工礦等突出問題開展監管。但從當前的農村生活污水處理率、垃圾無害化處理率和污染源普查的農業面源污染源排放情況來看，農村環境保護歷史欠賬非常多，相當一部分地區農村環境問題依然比較突出。

全國農村每年產生90多億噸生活污水、近3億噸生活垃圾，但生活污水處理率僅為17.4%，部分地區僅有7.8%;生活垃圾處理率為73.8%，部分地區僅有50%。農村地區因環境污染引發的信訪量不斷增加。

根據生態環境部的統計數據，反映農村環境問題的來信超過了半數，這也反映出解決農村環境問題的復雜性與艱巨性。監管體制的不健全，監察與執法體系的缺失，監管手段的乏力，法律依據的不足，這些都導致了農村環境監管的缺位，將監管落到最需要的基層，完善農村生態環境的保障體系建設仍然任重道遠。

基礎弱，農村生態環境監管能力嚴重不足

缺人員、缺資金、缺政策最容易導致無人管、無力管、無法管，這也是當前農村環境監管面臨的最大困境，具體有：監管機構缺位、監管人員不足、監察指南缺失。

目前，省、市級環保部門均設置有農村環保工作的專職處室，但縣級及以下基層環保部門力量非常薄弱，95%的鄉鎮沒有專設的環境監管機構，出現了監管的結構性真空，大量鄉鎮的環境污染和生態破壞行為得不到基本的監管和約束。根據研究人員的調查分析結果，農村環境執法的缺位導致農村環境污染的問題幾乎占到農村環境污染總量的一半以上。

現行的多數環保法律、法規、標準和規范性文件，主要是基于城市、工業源的污染防治工作要求，針對農村環境保護的相對較少，有些即使有規定也存在針對性和可操作性不強的問題，比如農村污染物排放標準近年在部分省市（如廣東省）才開始不斷完善，很多地區農村環境監管“無據可依”的情況依然存在。農村地區面積大，交通不便，巡查力量薄弱，本就捉襟見肘的監察執法力量難以將農村工礦點源、畜禽養殖污染源、農村面源等污染源實現全覆蓋，由于缺乏必要的執法監察和監測取證設備，應該執行的法律法規要求和好的環保政策措施也很難不折不扣地執行和實施到位。

投入低，農村環保社會服務覆蓋面和公平性不夠

農村環境問題有深刻的社會背景，強化政府在農村環境監管的法律責任是工作基礎。但也要清醒的認識到，監管是手段，不是目的，加大監管力度的同時提升指導服務水平，對農村生態環境質量的改善而言，才算是牽準了“牛鼻子”。

人口、資源與環境發展不協調是農村環境問題產生的根本原因，農村社會形態的不斷轉型，經濟發展與生活水平不斷提高，生活和消費方式發生改變，農業生產結構不斷調整，但農村污染防治水平長期未同步提升，同時專業化的農業農村生態環境保護技術指導和人才服務也是短板，這就誘發并加劇了農村生態環境問題。

農村地區生態環保工作量大面廣，但相對于城鎮資金投入，涉農資金中的環保專項資金投入總體不足，首批中央農村環保專項資金于2018年11月才開始下撥。截至2017年底，國家累計安排435億元，支持了13.8萬個村莊環境綜合整治。按照十年中央地方投入1305億元，13.8萬個村鎮的整治速度簡單推算，全國4萬多個鄉鎮、60多萬個行政村，尚需投入4200億元，40多年的時間才能全部覆蓋。從資金投入力度和產出進度來看，可以說是杯水車薪。

全國平均施肥和施藥強度是國際限制上限的1.97倍和1.84倍，每年約有2262萬噸化肥和67萬噸農藥因不能有效利用而造成面源污染。更應清醒認識到的是，農村地區配套的環保行政資源和第三方市場化環保服務能力嚴重不足，技術人才的配置也遠低于城市配套水平，這也是導致政府專項用于農村環保基礎設施的資金投入收效遲、進度慢、落地難的重要原因之一。

長期以來各種生態環境要素單項由農村流入城市，造成綠水青山嚴重“失血”卻得不到補償，也增加了農村人居環境改善的難度。

改革創新，加強農村生態環境監管的對策建議

“綠水青山就是金山銀山”是習近平生態文明思想的標志性觀點和代表性論斷，揭示了保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的道理。廣東作為改革開放的最前沿，銳意改革、創新發展是南粵大地快速發展的立身之本，如何強化監管，查漏補缺，補齊農村環境保護短板，挖掘農村生態和人居環境改善的潛力后勁，是當前和今后一段時期的重要課題。

深化改革，牢固樹立城鄉生態環境保護融合發展理念

習近平總書記視察廣東重要講話指出，城鄉發展不平衡、農村發展不充分，是廣東最大的短板。廣東要繼續走在全國前列，最艱巨最繁重的任務在農村，最大的潛力和后勁也在農村。這些重要論斷指明了廣東農村實現發展和保護協同共生的新路徑。農村地區有生態資源優勢，潛力大、后勁足，關鍵在于要找到綠水青山轉換為金山銀山的路徑。從問題的表象上來看，農村生態環保工作缺資金、缺人才、缺技術，但從根本上來看，是缺重視、缺理念、缺碰硬。

十九大報告指出：在全面建成小康社會的決勝期，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。面對農業農村生態環境保護依然嚴峻的形勢，黨委和政府需要切實增強踐行習近平生態文明思想的政治自覺，必須堅決扛起農村生態文明建設和污染防治攻堅的政治責任，充分認識到治理農村農業污染，事關全面建成小康社會，事關農村生態文明建設，需要旗幟鮮明的通過深化改革破除生態環境保護城鄉二元結構，建立城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動生態環保要素在城鎮與農村之間雙向流通、相互促進，改變農村生態資產單項流入城鎮支撐城市發展的狀況。

抓好農村生態環境保護，政府的主導作用至關重要，僅靠生態環境部門無從抓起，地方領導需要從思想上根除“唯GDP”、財政收入論英雄的理念，充分認識到城鎮與農村生態發展的相互促進關系，改變長期以來形成的生態環境保護“重城市、輕農村”不公正做法，在城市反哺農村、工業反哺農業上下足功夫，將城鄉生態環境保護工作充分統籌、融合部署，系統化推進城鄉污染防治和生態質量保障工作，提升綠水青山的經濟價值，暢通生態價值實現渠道。探索完善農村生態價值補償機制，構建“誰保護誰受益，誰受益誰保護開發”的管理體系，維護農村地區的綠水青山主體權益，讓生態價值的實現體系不斷激勵農村地區保護綠水青山的源動力。

合力投入，組織人事財政督查手段綜合保障監管能力建設

農村環境問題，既與我國農村特定的社會形態轉型發展階段有關，也與制度缺失密切相關，在總體上不能滿足農村生態文明建設的需要。法律制度缺乏實施配套，有法不依、執法不嚴時有發生，機構能力缺失導致的無法執法的問題也曾出現。財政政策的不夠完善，不切合農村人居環境管理的實際情況，難以調動農民群眾的積極性、主動性。破解農村環境監管能力建設不足的難題，根本途徑在于創新監管制度、完善配套政策、落實執行力，充分運用組織、人事、財政、督查等各種政策手段，綜合發力。

一是規范機構，明確職責。確定機構和職責是確保“責有人負、事有人做”的根本保障，要以省以下生態環境機構監測監察執法垂直管理制度改革為契機，不折不扣的落實《農業農村污染治理攻堅計劃》，建立重心下移、力量下沉、保障下傾的農業農村生態環境監管工作機制。現行體制下新設立專職機構具有較大困難，可以探索直接將基層黨組織建設成為農村環境監管和技術服務一體的戰斗堡壘，通過加掛牌子的方式，完善和加強基層監管機構的建設，整合監督執法資源。在監管制度設計上，以機構改革為契機強化基層縣（區）、鄉（鎮）、社區（村）環境監管的責、權、利，使農村環境監管工作有職、有責、有權、有人、有錢、有物，合理確定工作職責，明確哪些事必須要管，哪些事由哪個部門管，避免推諉扯皮。

二是統籌協調，保障投入。在行政監管執法領域，投入不足是眾多執法機構面臨的問題，充分的投入是保障農村監管正常開展的基礎條件和有效前提，從涉農資金和環保專項資金的投入情況來看，條塊比較多，但定向投向環境治理制度建設和監管能力建設的并不多，有必要統籌涉農管理事項，力爭“政出一門”，統籌協調涉農項目，整合監管能力建設資金，切實提升財政支農、支環保、支建設的政策效果和使用效益，優先支持農村環境監管執法裝備水平、環境監測、農村環境監察執法標準化制度制定、人員培訓繼續教育和環保法律制度宣傳，切實提升監管能力水平方面的裝備、制度、能力建設，將支持農村環境監管能力建設資金由財政投入轉變為制度性供給，從根本上解決農村環境監管經費保障與執法監督任務不相適應的問題。

三是完善考核，強化督查。執法監督是環境管理的重要環節，可以檢驗政府的重視程度、執行力度、監管水平、管控效果，可以檢驗農村企業和農民群眾執行環保法律法規是否到位。按照《環境保護法》，各級政府是農業污染防治和農村環保公共服務的責任主體，有防治污染的責任，因此需要加強各級政府農村環保責任目標考核，重點考核農業面源污染防治、農村人居環境整治、環境敏感區保護和環境質量改善的工作任務完成情況和取得成效。增強農村環境保護工作在干部績效考核中的比重，對不重視、不認真履職、造成嚴重影響的相關領導和責任人進行責任追究。將農業農村污染治理工作納入本地區污染防治攻堅戰的考核范圍，將突出問題納入中央生態環保督察范圍，對問題嚴重、工作推進不利的地區進行嚴肅問責。

創新方法，專業服務和先進科技參與農村環境監管

十九大報告指出，要以改革創新精神打好污染防治攻堅戰。從國內情況看，浙江等地近年加強鄉村建設，城鄉差距不斷縮小，同樣可以吸引人才、資金和科技，靠的就是改革、發展和建設。越是在基礎差、地域廣袤、人口密度較小的農村地區，越是需要引進專業化的人才技術服務和高效能的監管科技，越是需要引導農民群眾共享共建共治。在當前污染防治攻堅期，按照實際需求大量落實基層編制內執法人員不具備可操作性，實施網格化環境監管來實現農村環境監管全覆蓋、有效保護農村生態環境成為必然選擇。

農村網格化環境監管以監管、服務為要求，以提高工作效能為目標，以信息化技術為依托，以現場巡查為手段，以明晰的巡查、監管、查處職責為切入點，以綜合發揮環境監管、社會監督作用為著力點，以規范化建設為支撐，將轄區劃分為若干個“網格”，要求所有的環境主體按照地理位置定位到相應網格，實行建檔、巡查、監管“分片包干，責任到人”。

在具體實施形式上，可創新方法，實施“巡辦分離”，網格員可采用專業化第三方機構的專業技術人員，利用信息化管理平臺，承擔建立檔案、網格巡查、發現問題、上報線索工作職責。編制內的具有執法權的執法人員負責辦理案件的查處工作，環保執法和網格化環境監管協同推進，行政監管執法效率大幅提高，該項工作模式在深圳市基層環保得到大力推廣，成效明顯，實現了環境監管的全覆蓋，網格化的建設成果繼續在新的垂直管理制度下發揮成效。

長期以來，先進科技最先在城市落地，人才由農村單項向城市流動。但實際上，往往先進科技在農村地區最為適用，農村技術服務的需求也促進人才在農村和城市之間雙向流動。

《廣東省打贏農業農村污染治理攻堅戰實施方案》提出“加強衛星遙感、無人機（船）等技術應用，充分運用大數據、“互聯網+”、“APP”等信息渠道來強化農業農村生態環境監管執法，這不是一句空話，是真正為量大面廣、人才緊缺的農村地區找到了最適用的環境監管手段。如無人機技術在城市地區因禁飛、高層建筑障礙、信號不穩定等原因功能受限，在土地廣袤、村莊分散的農村地區反而能充分發揮功能優勢。

信息化的監管方式更加適合農村環境監管，農村環境監管網格中的網格員遍布基層，利用信息化巡查管理平臺對其工作時間、內容、巡查路徑、監控信息進行統一管理，自下而上的建立了最直接的農村生態環境質量基礎數據庫，將監管觸角延伸至鄉（鎮）、村（社區），采用最直接的方式將農村生態環境保護的各要素數據全部摸清。

信息化條件下的農村環保宣教工作更加便捷直接，可充分落實村民環境參與權，調動參與農村環境保護的主動性，將農村環保納入村規民約，發揮村民自治組織的督促管理作用，避免“政府風風火火干、村民冷冷清清看”，實現農村人居環境改善的共享、共建、共治。（作者單位系廣東省環境保護學校）