政策演進 住房制度體系再優化

許蕾

1978-2018，中國改革開放走過了風雨砥礪的40年。作為改革開放與時俱進的產物之一，我國住房制度改革也經歷了風雨兼程的40年。40年來，中國的城鎮家庭從“缺房戶”占47.5%，發展到人均住宅面積躍升至世界第三；約1億居民走出棚戶區，住進商品房。

從最初的筒子樓到保障房，到如今的商品房以及公租房、共有產權房等，再重新出發走向租購并舉的新格局，可以說，住房制度改革和房地產行業變化所帶來的影響和意義，是全方位且具有歷史性意義的。從“居者有其屋”到“房住不炒”，伴隨著多年來的政策演進，住房制度體系從特有的角度折射出社會的變遷。

1978-1988年：準備期

改革開放開啟房改進程

在中國改革開放之前，中國住房一直采取福利分房制度。筒子樓可謂福利房最典型的代表，一條長走廊串連許多單間。人口多、房屋面積小，上班面對面，下班門對門，是當時福利房的真實寫照。隨著時間的流逝，這些房子逐漸變得破舊，且分配不均的缺點帶來嚴重的社會問題。

原國務院房改辦主任張元端曾撰文表示，1978年，城鎮人均住房建筑面積只有7平方米，將近一半的城鎮居民家庭缺房或無房。大量居民生活在很不舒適、方便的筒子樓、大雜院、棚戶區里。

1978年，黨的十一屆三中全會召開，中國從此進入了改革開放的嶄新時代。1980年4月2日鄧小平同志發表關于住房問題的講話，啟動了中國房改進程。

從1980年至1988年，是我國房改的第一階段，也稱為房改的準備階段。這一階段仍執行福利分房制度，只是住房形態發生了變化。由原來共用衛生間、廚房在過道的筒子樓轉變成了帶衛生間、廚房的單元房，這種單元房設施相對完備、自成體系，相比原來的筒子樓，居住條件上了一個臺階。

1988-1998年：摸索期

住房制度迎來根本性轉變

從1988年至1998年，是我國房改的第二階段，也稱為摸索前進的階段。

1988年2月15日，國務院頒發《在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》，決定從1988年起，用三至五年時間，在全國城鎮分期分批把住房制度改革推開。同年2月25日，《國務院關于城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》發布，拉開了中國住房體制改革的序幕。從此，中國住房制度開始了商品房砥礪前行的20年，此前沿襲多年的福利房逐漸被個人消費的商品房所取代。

1991年11月23日，國務院辦公廳轉發國務院住房制度改革領導小組《關于全國推進城鎮住房制度改革意見的通知》，至此，中國房改從分批分期轉向全國推進，房地產業的發展也相應地向前推進。改革的目標是把由國家、企業統包的住房投資體制，轉換成國家、集體、個人三方面共同負擔的住房投資體制，并正確引導和改革房產開發的建設體制。

此次改革明確了“把向居民個人出售新舊公房作為推動住房商品化的基本措施之一”“新建住房以中小戶型為主，先賣后租”“公有舊住房按標準價出售，職工購買舊房五年后允許進入市場出售”“大力發展經濟實用的商品住房”等政策原則。

1998年7月份，《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）正式落地，由此，中國城鎮住房制度迎來了一次根本性的轉變，實物分房被全面叫停，住房分配貨幣化開始走向舞臺。同時，中央首次提出要建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系。其中，包括調整住房投資結構、重點發展經濟適用住房，以及發放住房補貼等。

這一時期的住房開始向樓房、公寓形態等發展，高樓大廈開始拔地而起，一棟棟的小高層住宅遍地開花。住宅的樓層一般不高，大多在7層以下，這個時期的住房容積率較低，人口密度小，相比以前的單元房更加舒適宜居，越來越多的人選擇購買商品房，且人們的工作積極性也極大提升。

正是1998年住房制度改革成就了中國房地產市場的輝煌20年，帶來了中國城市面貌翻天覆地的變化，以及中國經濟的快速增長。

1998-2018年：深化期

住房形態邁入現代化階段

從1998年到現在，我國房改進入第三階段，即建立住房保障制度階段。這一階段對住房制度不斷實行修改、完善，也可稱為不斷深化房改的階段。

這一時期，中國經濟開始快速發展，住房形態也發生了新的變化，花園洋房、獨棟別墅、LOFT公寓，越來越多的建筑形式被發掘，極大提升了人們的居住舒適度。至此，中國的住房形態邁入了現代化階段。

經過調整與恢復之后，房地產業迎來了黃金發展階段。

“雖然第一次房改定下了保障房為主、商品房為輔的基調，但是市場主導下的城市開發模式導致商品房成為市場供應的主體。在2008年金融危機后，國家陸續出臺了多項信貸以及貨幣政策刺激經濟，一個直觀的結果就是房價瘋狂上漲。”彭松對此回憶稱，從那以后，雖然國家繼續強調住房商品化，但同時也將進一步完善住房保障體系建設提上議程。其中最重要的一項法規是“截至2004年8月31日，所有商品房用地停止以協議方式出讓，必須實行‘招、拍、掛”，被業界稱為“8·31大限”。

回看始于2005年以來的歷次樓市調控，無論是新舊“國八條”“國九條”“國十五條”，還是此后出臺的包括限售、限商、限價、“搖號政策”、限制企業買房等各類調控新政，多是從需求端對房地產市場進行調控。與此同時，房企進行的房地產開發也從野蠻生長逐漸過渡到有清晰的戰略布局。公開數據顯示，2005年至2013年期間，約50家房地產開發企業先后以借殼或直接IPO方式上市，并在大中城市進行戰略布局。

“房地產市場經過多年的調控政策洗禮，未來住房制度改革的重點已經愈發清晰：供需平衡、結構合理是房地產市場健康發展的必要因素。”業內人士表示，總的來看，雖然短期調控會在一定程度上抑制購房需求，但長遠來說，更好地完善住房供給端分類供應，從租房和購房兩個層面保障供應量，在市場化供應和保障性供給兩個維度滿足不同人群的居住需求，才能實現房地產市場更為良性和健康的發展。

為進一步解決居民居住問題，2016年5月份國務院出臺《關于加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，提出到2020年基本形成供應主體多元、經營服務規范、租賃關系穩定的住房租賃市場體系后。由此，一方面，過往總被忽視的住房租賃市場開始進入新的發展時期；另一方面，住房租賃市場的發展也使得“住有所居”的目標更進一步。

隨著制度框架的逐步建立，對于房地產開發企業而言，如何在房地產業白銀時期謀求更大的發展，是其不得不面對的現實問題。

與此同時，推動本輪住房租賃市場風潮的“租購并舉”制度，被業內視為第四次房改。租購并舉，既是長效機制，也是供給側結構性改革，政策更加趨向理性。十九大提出的“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”，幾乎是1998年房改方案的延續。目前，圍繞“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，建設房地產長效機制的政策面、資金面、市場面均已開啟。

（文章來源：南方日報）