對“空殼社”清理中“規范辦社”的認識

馬彥麗 何蘇嬌

與純粹的“空殼社”相比，更重要的是促進合作社的規范發展。現在，造成中國農民專業合作社發展的不規范現象是多重原因造成的，非常復雜，可能還需要大量的研究，以逐步形成共識，加以改進。本文僅提出判斷合作社是否規范的標準和常見的掩飾不規范的做法，希望引起注意，助力中國的農民專業合作社持續健康發展。

2019年3月，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部等11部門聯合印發了《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》，提出清理整頓六類合作社，這一行動回應了長期以來學術界和實踐中人們對合作社發展質量問題的關切，可謂恰逢其時。

清理整頓“空殼社”十分必要

截至2018年9月底，在工商部門注冊的農民專業合作社總量達到213.8 萬家，入社農戶突破1 億戶，約占承包農戶總量的48.5%。然而，合作社數量的激增一直伴隨著學界對合作社質量的質疑。關于“空殼社”的占比，有“三個三分之一，四六開（倒）、三七開、二八開”等不同說法。苑鵬研究員認為，“空殼社”的存在導致農民專業合作社的社會形象及政府的公信力受損。事實上，除了合作社形象和政府公信力受損，不規范的合作社充斥業內，還會擠占運行規范的合作社的發展空間。特別是在政府通過多渠道的優惠政策支持合作社發展的背景下，錯誤的示范導致農民專業合作組織整體的生態惡化，產生劣幣驅逐良幣效應。

有學者將合作社類比投資者所有的企業，認為既然從無清理空殼企業之說，也沒有必要清理“空殼合作社”。但實際上合作社和企業有著本質的不同。首先，投資者所有的企業不享受合作社特殊的稅收優惠。如美國的合作社可以享受單一稅收，中國在2008年發布了《財政部國家稅務總局關于農民專業合作社有關稅收政策的通知》，規定了特殊的優惠政策。其次，合作社作為弱者的聯合體還享有多種政府扶持資金。這里并不是說投資者所有的企業不享受政府補貼，政府補貼有多元目標，例如技術研發、環保、產業升級、出口補貼、國企補貼等，但是合作社受財政扶持的主要理由是在此之外的。由于合作社被認為是弱者的聯合體，完成了本應由政府擔負的某些功能，如促進農業發展、提供某些公共產品和服務、具有益貧性等。因此，扶持是有條件的，不能滿足上述條件就應該正本清源。

相比“空殼社”更需重視合作社的“異化”問題

根據《方案》，要清理整頓的合作社包括六類，可以分為三種情況。第二和第三種情況（無實質性生產經營活動；因經營不善停止運行）的特征是無生產、不運行，是真正意義上的“空殼社”；第四條到第六條涉及違規和違法活動，包括涉嫌以合作社名義騙取套取國家財政獎補和項目扶持資金；群眾舉報的違法違規線索；從事非法金融活動，如變相高息攬儲、高利放貸和冒用銀行名義運營等，無論是否空殼社均應治理，不單是“空殼社”的問題；而第一條“無農民成員實際參與”，應該是強調合作社的不規范問題，農民未參與、被參與或參與極少。雖然有“度“的不同，但共同的特征是合作社由大股東控制，對合作社表現出茫然和漠然。

相比“空殼社”，異化的合作社的示范效應更加糟糕。這一類本來不是合作社，但是將自己包裝成合作社以獲取更多的優惠政策。一個組織往往同時擁有幾個牌子，如龍頭企業、家庭農場、專業大戶以及合作社等，以方便隨時站隊，爭取國家的優惠政策。“大股東控股普遍，而普通社員受益不多”說的正是這類合作社。從后果看，不但壓制了真正的合作社的發展空間，而且對政府扶持政策的合法性提出挑戰。例如，由于此類合作社的益貧性很弱，很難保證黨的十八屆三中全會《決定》提出的“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社、允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護、允許合作社開展信用合作”“三個允許”的正當性。此外，這類合作社本身也存在較大的隱患，其必須以合作社的面目來包裝自己，而后又在所謂一系列的規范政策下承擔某些政策風險和財務風險。例如，一些公司領辦的合作社為了突出合作社的固定資本、流動資產規模，把公司的資產記入合作社，為了所謂的規范，把本來掛名的合作社社員的賬戶要做“實”，假如相關主體主張權利，會非常尷尬。

將“所有者與惠顧者同一”作為合作社是否規范的底線

判斷一個組織是否為合作社，應該基于“所有者與惠顧者同一”這一底線。所謂“傳統”（或經典）的合作社雖然越來越少，但并非不存在，這里的重點是如何認定什么是“傳統的”的合作社。如果照搬“羅虛代爾”原則或國際合作社聯盟的原則，“傳統的”合作社肯定是不存在的，但是恐怕沒人會這樣想。國際上合作社判定的標準一直在發生變化，作為一種章程自治的組織，實踐中很難找到兩個制度一模一樣的合作社，對中國農民合作社的苛責更無必要。但從根本上看，合作社的本質是社員所有、社員控制和社員受益，與此相適應，社員的經濟參與（出資）、民主控制和按惠顧額返還盈余是合作社的核心原則，符合上述原則就是合作社。要執行上述原則，前提是“所有者和惠顧者同一”。雖然近幾十年來西方出現了比例合作社、新一代合作社等新的合作社類型，一些合作社在發展中引入外部資本，實行了封閉的社員資格制度，在一定程度上突破了“一人一票”，也不再是全部按惠顧額返還盈余，但合作社的底線沒有變，只有所有者就是使用合作社的這些人，才能保障合作社的本質。

常見的掩飾合作社不規范的幾個做法

中國的農民專業合作社是如何一邊“異化”又一邊發展的呢？在合作社自我宣傳以及一些官方的文件中，經常看到“民主管理好、經濟實力較強、服務成效明顯、產品質量安全”云云，與學者們對合作社異化程度的評價對照，似乎大家描述的不是同一個對象。原因在于為了滿足法律要求以期獲得相應的政府扶持，合作社往往用似是而非的文字包裝自己，有意或無意地模糊一些概念。調研發現，合作社常用以下手段和表述方法來掩蓋自身的表里不一。

第一，合作社社員資格邊界模糊。潘勁研究員曾經提到，中國的合作社往往釆用雙重標準：在尋求政府資助、爭取項目以及應付各種考核時，合作社會盡可能擴展自己的成員邊界，以獲得“帶動農戶數”的最高評分，但凡與其交易的農戶都成了合作社成員；而在涉及成員權益方面，例如在分享盈余以及量化政府補助時，合作社又盡可能縮小其成員邊界，往往以持股成員或核心成員甚至少數發起人為基數，以減少利益外溢。在社員邊界模糊的背后是社員的虛假參與問題。筆者在對一系列蔬菜合作社的調研中發現，相當比例的農戶并不知道（或不認為）自己是合作社的社員。按政策需求確定社員的數目還體現在示范社的評比中。由于農業部牽頭發布的《國家農民專業合作社示范社評定及監測暫行辦法》中將國家級示范社的社員數設定為最少100個，因此我們看到的許多有志于示范社評比的合作社的社員數都剛好在100個以上，也是一個有趣的現象。

第二，用“N 個統一”模糊社員參與不夠的現實。合作社通常宣稱自己提供多項服務，實現所謂的“N個統一”，如統一供種、統一購買生產資料、統一技術服務、統一生產標準、統一市場銷售、統一品牌、統一加工等，實現了為農戶服務的目標。實際上，一些學者的研究發現，絕大多數合作社的服務功能主要集中在淺層的信息服務和偶爾的技術培訓，購買、銷售的統一程度還很低，社員并不特別依賴合作社的銷售渠道，也沒有特別的忠誠度。由于中國的農產品質量追溯系統還不健全，所謂的統一生產標準在很多合作社還停留在字面上。的確，有很多合作社都注冊了自己的商標、品牌，甚至有綠色產品、無公害產品的認證，問題是大多數品牌知名度低，難以維護，很難帶來產品溢價，與合作社的社員參與程度也沒有直接的關系。

第三，模糊“二次返利”的概念。“二次返利”（或惠顧返還）體現著合作社的質性底線。惠顧返還體現了對弱小成員利益的保護，鼓勵成員關注合作社的可持續發展，有助于形成利益共享、風險共擔的機制，是保護成員經濟利益的制度基礎，偏離惠顧返還原則會使合作社公司化。然而，實踐中一些合作社將優惠的生產資料價格和產品銷售價格、以優惠價格提供的技術和服務、地租、雇工工資等與二次返利混淆，提出合作社實行保底分紅、一次讓利與二次返利相結合等提法，但實際上有意無意模糊了二次返利的本質，包裝合作社已經異化的事實。

在合作社經營中，地租、雇工工資顯而易見屬于成本，無需多論。所謂的“保底分紅”則是迎合了意識形態中保障農民收入的需求，但實際上，一個小小的合作社在自然風險和市場風險面前是無力保底的。農戶如果不承擔風險，而又要求分紅也不合邏輯。在實踐中，合作社與社員的交易常常是隨行就市，同時用似有若無的微小分紅迎合政策的需求，營造為社員服務的幻象。

所謂“一次讓利”也存在理論上的根本缺陷以及實踐中不能落實的雙重問題。實踐中，由于普遍存在的成員邊界模糊問題，“搭便車”會使所謂的“一次讓利”難以實現。這里可以根據對社員產品的質量要求分兩種情況：假定合作社以高于市場的價格收購沒有特別質量要求的產品（例如要達到無公害或有機標準），會引致社員及非社員的大量交售，不僅成本巨大而且沒有必要；假定產品有特殊要求，所謂的一次返利可以看做對特殊質量要求的溢價，其本質上還是市場交易行為。任大鵬、于欣慧（2015）提到，“一次讓利”就像是一塊面紗，使弱小成員關注了眼前利益，卻遮蔽了他們本該得到的更多合作社后續經營的利益。

第四，混淆領辦企業、合作社和社員的資產和收入。合作社的資產和收入歸屬不清。一些由農業企業領辦的合作社將企業的資產與合作社的資產混淆，聲稱有上千萬元、上億元的固定資產，但實際上真正屬于合作社的資產非常有限。一些合作社將社員自己的固定資產算作合作社的資產，例如某蔬菜合作社，在計算合作社的固定資產時，將社員的蔬菜大棚計算在內。一些合作社夸大其注冊資金或股金，一些合作社將社員擁有的生產設施（例如果樹、魚塘、土地、蔬菜大棚等）作價入股。但是，所有的參與者心知肚明，這些資產不能對合作社的債務負責，也不作為盈余分配的依據，沒有現實意義。在銷售收入方面也有同樣的問題，一些合作社將領辦企業的銷售收入以及社員自身的銷售收入與合作社的銷售收入混為一談，夸大了合作社的經營業績。

混淆領辦企業、合作社和社員的資產和收入與模糊社員資格的邊界目的是一樣的：通過擴大資產規模和營業收入來迎合政府的規模偏好，在真正涉及利益和資產所有權確認的時候再采用另外一套計算標準。其負面效果是犧牲合作社財務會計制度的規范性，將其置于灰色地帶。

第五，用難以證實的數據夸大合作社的服務成效。在合作社服務成效的宣傳上，一個很大的問題是不嚴謹，用難以證實的數據夸大合作社的服務成效。例如一些合作社宣稱實行統一購買和統一銷售，推行統一的生產標準，但與實際調研的結果大相徑庭。在合作社的情況介紹中，常常可以看到合作社實際帶動多少農戶，并使社員增收多少。但實際上，除非進行針對社員的詳盡調研，否則上述數據無據可考。廖小靜等（2016）基于廣泛調研的研究發現，合作社對普通成員生產和收入的促進作用十分有限，而由于成員異質性，核心成員受益程度普遍高于其他角色的農戶，更是證實了上述論斷。

概括起來，與純粹的“空殼社”相比，更重要的是促進合作社的規范發展。本文僅提出判斷合作社是否規范的標準和常見的掩飾不規范的做法，但是中國農民專業合作社發展的不規范現象是多重原因造成的，非常復雜，可能還需要大量的研究，以逐步形成共識，加以改進。希望中國的農民專業合作社能夠持續健康發展。