合作經濟組織規范提升任重道遠

本刊記者 計慧

貴州省鴨溪供銷專業合作社種植的 3000多畝菊花迎來了豐收。每畝菊花收入可達1.2萬元—2萬元，為當地的農民帶來了豐厚的產業收入。資料圖

農業農村部統計調查數據顯示，目前在工商部門依法登記注冊的農民專業合作社已經超過210萬家，在我國農業現代化和鄉村振興進程中發揮了不可替代的作用。合作社擴張很快，多的時候，一年新注冊合作社二三十萬家，快速增長伴生出一些不良現象，導致合作社發展質量總體不高，一些合作社的管理運行不是很規范，與農民的利益聯結也不是很緊密。甚至有些掛著合作社的牌子，但是有其名無其實，成為了“空殼合作社”。

如何界定“空殼社”？近日，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、市場監管總局、發展和改革委員會等11部門聯合印發的《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》的通知，明確了其范圍，即無農民成員實際參與；無實際性生產經營活動；因經營不善停止運行；涉嫌以合作社名義套取國家財政獎補和項目扶持資金；群眾舉報的違法違規線索；從事非法經營活動，如變相高額攬儲、高利放貸和冒用銀行名義運營等六大類合作社。

觀察焦點一：“空殼社”的成因

“空殼社”，簡單來說就是“掛著合作社的牌子”，卻沒有“做合作社應該做的事”，里面沒有足夠符合要求的人數，也沒有相應的管理制度。目前，這種“空殼社”現象在我國不少農村地區都有存在，其成因復雜。

一是進入門檻低。按照《農民專業合作社法》，到工商部門注冊成立一個合作社的門檻較低，只要5個農民，有身份證，簽了字、按了手印，按照法律要求，就可以注冊成立一個合作社，不需要驗資，也不收費。再加上近年來，政府加大了對農民合作社的扶持力度，新修訂實施的《農民專業合作社法》更是專門設了“扶持措施”一章，明確從產業項目、財政支持、金融保險服務、稅收優惠和用電用地保障等多方面對農民合作社發展予以扶持。這導致一些農民“先占地盤”注冊合作社，拿到營業執照卻不營業；還有個別涉農經營主體創辦農民合作社的初衷就是為套取國家稅收優惠和補助資金，取得國家重大項目的資金或征地等方面的便利、取得融資和貸款等方面的支持，而非為了助農增收，這些合作社最終都淪為了“空殼社”。

二是行政干預過度。2007年我國第一部《農民專業合作社法》實施后，國家鼓勵各地成立農民合作社，初衷是解決傳統農業原子化、分散化、組織化程度不高等問題，謀求抱團發展的合力，以適應現代農業發展的需要。不少地方政府“念歪”了政策意圖，利用行政手段過度干預農民合作社的發展，尤其是在數量增長方面。有的設立農民合作社全年增長目標數量或者要求全覆蓋，有的將新建合作社的數量納入基層政府部門績效考核指標，并將績效指標與干部年終獎勵掛鉤。這種以數量為主導的行政手段，使得合作社質量良莠不齊。不少地方出現一個經營主體掛著多塊牌子的現象：對內一套班子，一個組織機構；對外幾個牌子，為了便于迎接檢查和招商引資。很多在政策助推下“無意識”誕生的農民合作社，創辦后基本沒有運行起來，最終也淪為了“空殼社”。

三是經營不善。就目前的農民專業合作社而言，仍然缺乏相應的約束，在“利益共享、風險共擔”上機制不夠完善，加上農業影響因素較多，一旦出現自然災害或者市場危機，無法盈利，合作社成員“一哄而散”不在少數，社員和合作社的黏性不夠。中國社會科學院農村發展研究所專家調研結果顯示，一部分合作社開始是以合作為目的，并且也正常開展業務，只是在其后的經營過程中因為市場競爭環境改變，應對不力而被迫停止經營，造成空殼化；或當地產業政策收緊，因大量成員退出經營而空殼化；還有的是因城鎮化后，成員土地被征用后退出農業，合作社無法經營而空殼化。

四是注銷難。就目前來看，“空殼社”要注銷，在法律上還是比較復雜的。辦理注銷手續需要三個步驟：第一步，向登記機關提出注銷申請，領取相關表格；第二步，在省級以上報紙刊登公告并準備注銷材料，同步辦理稅務注銷登記；第三步，準備相關注銷登記材料，自登報公告之日起45日后前往登記機關辦理注銷手續。農民專業合作社辦理注銷手續要向相應部門提交注銷登記申請書、成員大會或者成員代表大會確認的清算報告等等多達9 項材料。對于大部分農民專業合作社法定代表人來說，解散決議、清算報告、債務問題說明、組成清算組決議等等這些文件制作困難，導致無法順利提交材料，拖延或停滯辦理注銷手續。除此之外，農民合作社法定代表人法律意識淡薄，不了解自身應當承擔的法律責任和失信后果；一些為了獲得政策補貼而注冊的合作社，根本沒有安排人員負責工商事務，更談不上辦理注銷；一些合作社營業執照丟失，因補照難而放棄辦理注銷登記；一些農民專業合作社清稅難等現象也造成了一大批已經停止經營業務的合作社沒有及時注銷。

觀察焦點二：整治“空殼社”的必要性

據2018年農業農村部發布的數據顯示，我國每個村平均有3個農民合作社。截至2018年，全國依法登記的農民專業合作社數量是2012年底的3倍，已經達到了210萬個；入社農戶數1.2 億戶，占全國農戶總數接近50%；成員出資約5 萬億元。而其中能被定義成“空殼社”的到底有多少呢？幾乎沒有一個準確的數字能夠說明。但毋庸置疑的是，“空殼社”的存在損害了正當開展業務的合作社的社會聲譽，也影響了政府財政扶持的公平性。

2019年中國社會科學院農村發展研究所“促進農民專業合作社健康發展研究”課題組對8省（自治區）12縣（市、區）市場監管部門和30余家農民專業合作社進行的調研和問卷調查結果顯示，“空殼社”損害農民專業合作社整體社會信譽和影響農民專業合作社的政策效率排在前兩位，分別占比78.1%和57.6%。

整治“空殼社”的必要性一是因為其降低了合作社社員對合作社的信任，損害了合作經濟組織整體社會信譽。由于空殼農業合作社日常沒運行、沒收入、沒分配，對合作社社員的生產發揮不了什么實際的幫助，而社員在農業生產中，存在對生產技術、農業生產物資和農產品銷售等方面的扶持的需求，社員的需求長久得不到滿足，不僅嚴重影響到農民對合作社的認知，還會讓農民慢慢失去對合作社的信任，潛意識里會認為合作社就是個花架子，想要讓他們重新加入就很困難了，為合作社長遠發展埋下禍根。全面建設小康社會是黨和國家到2020年的奮斗目標，“小康不小康關鍵看老鄉”，把從事同樣生產的農戶帶動起來，一起做標準化生產，參與品牌化建設，最終通過合作社這樣的組織載體實現規模經濟，才能帶動農民共同富裕。在此關鍵階段，“空殼社”引發的農民對合作經濟組織的信任危機，不利于社會經濟發展。

整治“空殼社”的必要性二是因為其騙取國家有關農業補貼，影響國家助農惠農政策施行效率和財政扶持的公平性。部分農民合作社的成立有明顯的套取政策紅利傾向，它們往往是為了獲取國家優惠政策，或者為了符合申請某一特定項目的規定而設立，這直接導致一些本可以得到扶持的農民專業合作社失去了機會，降低了財政資金的使用效率，對堅持合作制原則、踏踏實實帶領農民抱團致富的農民合作社非常不公平，也會打擊一批農村優秀帶頭人的積極性。

觀察焦點三：“空殼社”破解之路

支持、扶持、引導農民合作社的發展，是農村改革以及鄉村振興過程中一項重要的政策導向。我國是小農戶占大多數的國家，要發展市場化的農業就要組織農民抱團闖市場。搞現代農業要發展適度規模經營，也需要農民聯合起來、組織起來，實現共同富裕的目標。推進中國農村合作事業的健康可持續發展，必須從根源上解決“空殼社”問題。

一是抓住契機理清“空殼社”數量。近些年來，農業

整治“空殼社”的必要性

降低了合作社社員對合作社的信任，損害了合作經濟組織整體社會信譽

騙取國家有關農業補貼，影響國家助農惠農政策施行效率和財政扶持的公平性。部、國家工商管理部門一直將農民合作社的規范化建設作為工作重點。2014年農業部出臺《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》；2015年國家工商總局啟動農民專業合作社年報制度；2018年，農業農村部又提出了提升農民專業合作社質量提升行動，在30 個試點縣開展“清理整頓一批、規范提升一批、提升壯大一批”行動；2019年，11部委聯合印發《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》，決定在全國范圍內集中開展農民專業合作社專項清理工作。各地應抓住契機，全面摸底盤查現存“空殼社”的總量，為深入開展清理整頓工作打好基礎。

二是簡化合作社注銷登記程序，暢通合作社退出渠道。對于部分企業來說，簡易注銷便利，為申請人節省了不少時間和精力。這種簡易注銷應推廣開來，適用于農民專業合作社等各類農業經營主體，讓更多人享受改革紅利。與此同時，針對農民合作社法定代表人不會制作相關材料的問題，工商部門可借助系統服務平臺或依托監管干部，把需要自行提交的材料制作成模板，幫助申請人查詢合作社成員信息、填寫和打印材料，為農民經營者依法辦理注銷掃清障礙。

三是弱化行政干預。農民專業合作社雖然有其積極的一面，但必須建立在符合當地實際情況的基礎之上。年報制度實施以來，一些地方政府將年報率與考核指標掛鉤，本地區農民專業合作社發展數量規模成為政績的考核指標，違背了實事求是的原則。只有扭轉這種扭曲的考核機制，才能促進農民專業合作社向正規發展，避免出現新一輪的“空殼社”風險。各級政府應牢牢把握質量提升這個主題，把工作重點放在促進合作社高質量發展上來，推動農民合作事業健康持續發展。

廣西壯族自治區環江毛南族自治縣采取“黨支部+合作社+農戶”的模式，引導群眾充分利用荒山草坡等大力發展楊梅特色產業，帶動了鄉村旅游，促進了農民增收。 資料圖

四是改革政策扶持方式。實行以獎代投政策，以農民專業合作社會計核算的數據為基礎確認農產品商品轉化量，以農產品的商品轉化量作為財政補貼的依據。通過與涉農金融機構合作，將財政補貼資金集中存放，由縣級財政統一管理，實行專款專用，轉賬支付。

五是提高農民合作社的生存和發展能力。一要通過引導合作社以產品和產業為紐帶開展合作與聯合，組建多種形式的聯合社，擴大合作社的規模，發揮規模效應，增強合作社在市場競爭中的主動權。二要支持規模較大、運行規范的合作社和聯合社依法開展互助保險，探索幫助小農戶多渠道化解風險的新型方式。選擇產業基礎牢、帶動能力強、信用記錄好的合作社，積極穩妥開展內部信用合作，堅持限于成員內部、服務產業發展、吸股不吸儲、分紅不分息、風險可掌控，探索滿足小農戶發展產業融資需求的有效途徑。三要推廣以合作社為組織載體發展生產、供銷、信用“三位一體”的綜合業務合作模式，提供農民群眾單個辦不了、發展最需要的服務。通過提高農民合作社的生存和發展能力，避免部分合作社因經營不善而淪為“空殼社”。

六是建立信用監管體系。制定農民專業合作社主體信用評級標準和信用監管制度及各級規范農民專業合作社、示范農民專業合作社的評選制度，對信用等級高、經營規范的農民專業合作社要加大資金支持力度與政策優惠程度；對信用等級差的農民專業合作社，取消其享受的優惠政策并且依法追求違規經營的法律責任。切實提高合法規范化發展主體的市場競爭優勢，使他們進一步做大做強，實現農民生產經營組織化、規模化、標準化。

近年來，農民合作社在組織帶動小農戶、激活鄉村資源要素、引領鄉村產業發展、維護農民權益等方面發揮了重要作用，已成為實施鄉村振興戰略、助力脫貧攻堅、把小農戶引入現代農業發展軌道的重要力量。但從總體看，我國農民合作社仍處于發展的初級階段，呈現“大群體、小規模”特征，與我國農業農村經濟發展新形勢和新要求相比，農民對合作社的參與程度還不夠高，合作社的整體經濟實力、帶動能力和可持續發展能力還不夠強，指導服務體系還不健全，與廣大農民的期盼還有差距，合作經濟組織規范提升任重道遠。