基于風險和應急準備能力評估的應急救援能力建設

曲國勝研究員

（中國地震應急搜救中心，北京 100049）

0 引言

近年來我國積極推進防災減災抗災綜合能力建設，尤其是2018年應急管理部成立以來，出現了由單災種向綜合災害的風險排查、監測、預警、應急準備及救援能力建設的新趨勢，基于風險評估和應急準備能力評估的應急救援能力建設將成為我國應急管理的新舉措。

2000年以來我國出現大量風險評估新成果和標準[1-2]，還出現了應急能力及評估指標體系建立的相關研究成果，例如：鄭宇[3]提出了災害應急能力評價體系的初步架構；鄧云峰等[4]提出了城市應急能力評估體系框架；鐵永波等[5]研究了地震災害應急能力評價指標體系；毛國敏等[6]對城市地震應急準備能力作出具體的綜合評價；王湛[7]對突發公共事件應急管理過程及能力進行評價；劉莉[8]對城市防震減災能力標定及可接受風險等開展了研究；張勤等[9]設計了社區地震應急準備能力評價模型；張薇、馬茂冬等[10-11]基于模糊綜合評價法開展了城市應急能力評估；鄧硯等[12]構建了縣（市）地震應急能力評價指標和評估體系；張永領[13]構建了應急過程可靠性分析模型及脆弱性評估方法。部分學者[14-15]提出我國政府應急能力評估至少有村鎮和城市社區模型、城市模型、都市區域模型和國家模型4個層次。

2009年中國國際救援隊第一次通過聯合國重型救援隊能力分級測評，2014年通過復測[16-17]，2015年以來中國地震局救援專家組組織開展國家城市救援隊能力分級測評[18]，2016年10月16日甘肅省地震災害緊急救援隊（甘肅武警）通過國內重型救援隊能力分級測評（第一支），2017年3月20日福建省地震災害緊急救援隊（福建消防）通過國內重型救援隊能力分級測評。在2018年5月12-14日汶川地震十周年紀念暨第四屆國際大陸地震會議應急救援領域分論壇中，聯合國國際搜索與營救組織（INSARAG）秘書處負責人把國家救援隊能力分級測評項目（NAP）列為聯合國示范項目，并希望將中國的國家城市救援隊能力分級測評經驗向亞洲各國推廣。曲國勝等[19-20]提出了國家城市救援能力/社區應急響應能力建設的體系構架。

在國際上，聯合國人道主義協調辦公室基于全球風險構建了災害備災和國際搜索與營救平臺體系[16]，其他發達國家如美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）自1997年提出一套州與地方政府應急準備能力評估系統，到2018年提出了若干風險評估、應急準備能力評估、國家應急備災與應急響應計劃[21-22]。日本、意大利及其他發達國家近年來也在深化災害風險評估、應急準備和救援能力的建設。

盡管近年來我國已開展了災害風險排查與應急準備能力評估、建設及相關研究，但截至目前還存在以下問題：

（1）尚未建立適用于省市級政府綜合風險排查、應急準備能力評價的指標體系和評估標準，難以客觀、量化和科學的評價各省、市（地區）的綜合災害應急準備水平和建設能力。

（2）尚未建立以政府和公眾需求為導向的基于災害風險、情景構建和社會經濟發展水平的地震及其次生災害應急準備能力評估體系和建設的指標體系。缺少針對我國自然災害重點危險區應急準備工作的政府總體能力建設標準和指標體系。

（3）尚未建立基于風險和應急準備能力評估的應急救援能力建設指標體系，急需一套綜合性和科學性強的量化指標體系，指導各地區應急救援能力建設。

1 綜合自然災害風險評估

1989年以馬宗晉院士為組長的自然災害綜合研究組成立，開展了地震、洪澇和干旱、地質災害、氣象災害、海洋災害、農業災害和森林災害等7類災害與綜合災害研究，編制了歷史和未來20年中國地震、洪澇和干旱、地質災害、氣象災害和綜合災害分布圖和風險圖，成為我國綜合災害風險評估的第一套圖件；近年來史培軍等也開展了綜合自然災害研究和風險評估。但長期以來，我國應急管理體制決定了我國綜合自然災害風險監測和評估一直處于弱化狀態，城市和城市群單項自然災害風險幾乎均有評估，但綜合性風險和以哪類風險為主及其程度排序不清，對城市和城市群防災減災救災的總體規劃缺少了綜合性評估的依據。2018年應急管理部成立，結束了我國長期以來各類自然災害風險分類監測、預警、防御和評估的狀態，我國城市和城市群自然災害綜合風險感知、監測、預警、評估體系建立的新時代即將到來，從而有效保障城市和城市群可持續發展。

2 應急準備能力評估體系構建

2.1 應急準備能力評估體系構建——以地震為例

這里，以地震為例，敘述應急準備能力評估的工作方法內容及流程。

2.1.1 地震災害應急準備能力三級評估指標體系構建

近年來基于風險評估的應急準備能力評估指標體系建設得到了快速發展，為獲取我國地震應急準備能力評估的指標體系，筆者近年對我國若干省市進行調研，在深入分析的基礎上提出I級指標12項、II級指標50項和III級指標222項。其中I級和II級指標較為通用，III級指標隨著各地區地震災害風險的差異有較大的地區性差異。I級指標包括了風險評估、監測預警、指揮協調、搜索救援、搶修保通、次生災害處置、醫療衛生防疫、受災群眾安置、社會秩序穩定維護、應急預案與法律法規、應急資源保障、宣傳教育培訓與演練。我國地震應急準備能力評估的指標體系框架中的I級指標體系，如圖1。

圖1 I級指標體系Fig.1 Level I index system

II級指標包括50項，涵蓋了應急準備能力指標體系，見下表。2.1.2 地震災害的指標評估體系構建

表 II級指標體系Tab. Level II index system

在應急準備能力三級指標體系建立的基礎上，筆者開展了實際調研問卷的反饋和指標體系的分類，通過實踐應用，將應急準備指標體系評估按定性與定量分為A、B、C 3 大類：

（1）A類指標：評估“有或無”。A類指標指具有定性與客觀事實2個屬性特征的指標類，即評估應急準備能力中“有或無”的問題。例如：“是否有面向?；S的地震預警速報機制或手段？（有、無）”等。對于該類指標，通過計算總體指標的達標率或確實率來進行評估。

（2）B類指標：評估“好與壞”。B類指標指具有定量與主觀賦值2個屬性特征的指標類，即評估應急準備能力中“好與壞”的問題。例如：“省市縣地方防災減災法律和法規制定及執行情況?”，其答案是“好，較好，一般，差，很差”，分別對應“9分，7分，5分，3分，1分”。對于該類指標，通過利用專家意見和層次分析法，確定指標權重，并計算加權總分來進行評估。

（3）C類指標：評估“多與少”。C類指標指具有定量與客觀性2個屬性特征的指標類，即評估應急準備能力中“多與少”的問題。例如：“當地帳篷儲備數量?”、“當地應急避難場所數量？”等。對該類指標，通過利用實際調研統計數據，及基于風險的災害情景下應急準備需求數量，計算滿足率來進行評估。

根據以上地震應急準備能力評估方法,地震應急準備能力評估方法內容流程，如圖2，基于評估區域地震風險級別來得到被評估項是否存在、好與壞及多與少等問題，給出亟待加強應急準備能力建設的能力指標項。

圖2 評估方法內容流程Fig.2 Evaluation method, content and process

2.2 綜合自然災害應急準備能力評估

上述成果給出了地震災害應急準備能力評估的指標體系和應急準備能力評估結果，但還僅停留在單項災種的應急準備能力評估階段；針對我國城市和城市群綜合自然災害風險，如何給出科學的綜合自然災害應急準備能力評估結果，需要開展綜合自然災害應急準備能力評估的指標體系研究，建立

三級指標體系，構建能力評估體系，給出亟需強化的應急準備能力建設項或整體建設規劃。

3 應急響應與救援能力建設

3.1 應急響應與救援能力分級

自2012年以來，聯合國國際城市搜索與營救指南將救援隊按能力分級為國際救援隊（重型和中型），國家救援隊（重型、中型和輕型），以及基層組織應急響應隊伍（第一響應人、基層民防組織、基層應急管理機構和社區應急響應隊）等三級能力分級，如圖3。截止到2018年12月，全球通過聯合國國際城市搜索與營救隊伍能力分級測評的隊伍共53支，其中重型34支，中型19支。中國國際救援隊2009年通過聯合國重型救援隊測評，2014年通過復測。

圖3 國際城鎮搜索與營救分級分類圖Fig.3 Ranking and classification of international urban search and rescue

根據聯合國國際城鎮搜索與營救指南要求，重型和中型救援隊的隊伍結構應包括5個方面：管理、搜索、營救、醫療和后勤保障，隊伍出隊結構一般在70-100人左右，國際城鎮搜索與營救隊伍（重型和中型）結構圖，如圖4，并具有在2個場地7-10天24小時連續作戰（重型救援隊）的能力，具有異地救援10-15天的隊伍自我保障能力等。

圖4 隊伍（重型和中型）結構圖Fig.4 Structure of teams (heavy and medium)

3.2 依據風險評估和應急準備的救援能力建設

以地震災害為例，2004年印度洋地震海嘯之后，尤其是2005年南亞大地震和2008年汶川8.0級地震后，中外很多科學家相信中國大陸已進入了新的強震活躍期，青藏高原及其周緣、新疆天山和阿爾泰山地區、鄂爾多斯塊體周緣、華北平原以及郯城-廬江-依蘭-伊通斷裂帶影響的區域（華北和東北地區）均有可能發生強震，如何防范重特大地震災害，開展有效的災害救援成為應急管理部成立后面臨的首要且重大問題。加速建立基于風險評估和應急準備的防范重特大災害的我國專業救援網絡體系，提升我國應對重特大地震災害的救援能力迫在眉睫！

我國有70%以上的國土位于地震烈度VII度以上區域，分布在主要發震斷裂帶上及其附近（50km以內）的省會城市約21個，地市級城市110個左右位于發震斷裂帶上，244個地市受地震斷裂帶影響，我國2300個縣市有1/3左右直接受地震斷裂帶影響。

因此，依據我國綜合自然災害風險時空分布，開展城市和城市群應急準備能力評估，根據應急準備能力評估暴露出來的能力建設差距和重大缺項（有或無、好與壞、多與少），制定城市和城市群應急救援能力建設規劃，逐步開展自然災害綜合救援能力建設，有效布局重型/中型/輕型和社會救援力量，提升城市和城市群應對重特大自然災害的綜合應對能力。

在國家層面，開展我國應對重特大自然災害的國際-國家-省級-地區救援隊能力分級建設，使我國現有的20萬救援力量（消防和森林消防、地震和礦山）等能依據不同地區自然災害風險類型和程度排序，建立可應對多種重特大自然災害和事故災難的救援力量，形成基于綜合自然災害風險（1+NR），即區域主導風險和綜合風險（1+2+3+4+NR）的應急準備與救援能力建設框架，依據以下風險排序構建我國區域救援力量主體（1：為各區排序第一的風險類型，N：各區第2個以后的風險類型）：

西北區：閃洪、滑坡/泥石流、地震、雪災、森林火災、沙塵暴。

西南區：地震、滑坡/泥石流、洪澇、森林火災、雪崩、風災。

東北區：森林火災、洪澇、高寒冰雪災害、地震、泥石流。

華中區：洪澇、臺風、地震、風暴潮、滑坡、泥石流。

華北區：洪澇、地質災害（滑坡/泥石流）、地震、沙塵暴。

東南區：臺風、洪澇、滑坡/泥石流、風暴潮、地震。

基于上述自然災害綜合風險集成區域特點，在國家和區域重型城市救援隊伍能力建設基礎上，構建依據區域和城市綜合自然災害風險程度與應急準備能力水平的應急救援處置體系（1+N），包括應急指揮、分類分級的救援隊伍（城市重型、中型和輕型：1）（水域、山岳、航空、地質災害…:N）、應急救援綜合培訓基地、航空應急救援能力和應急救援裝備物資儲運能力；實現重特大自然災害快速有效響應與指揮調度能力，極大提升我國重特大自然災害的應對能力。

4 結論

（1）自然災害綜合風險感知評估和監測預警、應急準備能力評估和救援能力建設、重特大災害應對和處置已成為應急管理部的主要任務。

（2）通過對國內外地震災害風險評估、應急準備體系與評估方法的梳理分析，針對我國應急準備能力建設與評估中存在的主要問題；提出了我國應急準備能力評估（以地震為例）的指標體系框架、指標分類及評價方法，通過評估找出應急準備能力差距（有或無、好與壞、多與少）。

（3）在單項災種風險評估基礎上，亟待構建自然災害綜合風險感知監測評估體系、自然災害綜合應急準備評估指標體系，并根據我國區域自然災害綜合風險區劃，構建我國應急救援能力建設體系。