土地配置下的耕地質量優化研究

任欣

【摘要】耕地作為農業的重要依托，其財產屬性和資源屬性都帶來巨大的保障和利益。而我國擁有廣袤土地的同時，多樣化的地形集合給耕地帶來的原生性短板。同時，在不斷經濟發展下耕地工業化的頻繁出現，以及追求更耕種質量下對耕地“強壓”甚至大量化肥的使用使得耕地污染加重、質量驟減。因此，建議建立耕地生態補償體系、增加耕種技術支持、控制化肥的使用、并建立跟蹤和監督制度以達到優化耕地質量的目的。

【關鍵詞】耕地污染 優化配置 耕地質量

我國以“資源大國”享譽世界的同時也擔負了“人口大國”的稱號。早在12年就有“中國用世界百分之五的土地養活了世界百分之二十的人口”的說法。但在此“驕傲”之后，更應反思：一方面，一天僅吃兩頓飯的“養活”、每天喝稀粥、吃野菜、干土豆的“養活”不乏存在;而另一方面，隨著城市化的進程和工業的發展，更加大了對耕地的占用和破壞，在原有耕地質量不佳下，更是加重了耕地污染，使得耕地成為愈來愈不可忽視的問題。耕地作為人類賴以生存和發展的基礎，也亟待優化土地資源配置下構建質量改善機制。

一、耕地的現實問題

耕地考察包含但不限于對耕地的量和質兩個方面。但我國耕地不論在量上還是質上都不容樂觀。在社會發展的要求和工業化的進程下，我國耕地不論在數量上還是質量上都有嚴重的問題。總的來說，我國耕地數量下降、耕地的質量總體偏低、耕地所承載的生態作用被輕視都成為耕地的制約。

（一）耕地總量不足

在耕地的“量”上，對于我國遠遠不足。雖然我國國土面積位于世界前列，但地形復雜，真正的“耕地面積”卻占少數，同時又背負著我國龐大的人口基數，尤其在社會發展中對耕地的占用更成為壓力。在目前減少的耕地中，建設用地，包括違法建設用地對土地的占用比重較大，耕地數量的下降，危及農業發展之根本。由于工業化的蓬勃發展和城市的不斷擴張，大量耕地轉為非農用地。雖然有補償的政策，但對于土地本身而言，其總量是不可增長的，而工業和發展對于土地的要求又是不斷增加的，因此，從理論上和實際上都無法發到真正的占補平衡。

但由于土地本身的質量分層，農業耕地對土地的需求和工業或城市化對土地的需求在一定程度上是相似的，即平緩的要求。這就決定了土地不可能同時滿足耕地和工業化或城市化的要求。因此，隨著社會的逐步發展，對土地要求的進一步增加，耕地的數量也會逐漸減少，也造就了耕地的根本問題。

（二）耕地污染嚴重

社會和工業的發展帶來的不僅僅是對耕地是“占用”，還有對耕地的污染。工業的發展過程中，各種產品的生成和加工往往伴隨著污染的增加。當然，生活污染亦不可忽視。磷等有害元素隨著污染物滲入土地，破壞尤其耕地的結構;不可回收垃圾填埋后的分解成分成為土壤天敵;而固體、液體廢棄物的排放，也對土壤本身的成分造成破壞而對耕地造成污染。影響耕地質量的同時也隨著生物鏈危及人體。

而在另一方面，人口的壓力下對農作物帶來更高的要求。而土地“量”的一定下催生了化肥的使用。耕地靠“肥料”等人工方式提收成已不鮮見，雖然在短期內化肥造成了“高產”，但長久以來農業上引以為傲的“黑土地”也逐漸失去了原有的肥力，成為肥料適用的新“基地”。化肥的污染也是嚴重而不可逆的——不僅是倒伏的出現，化肥的過量施用也使莊稼抗病蟲能力下降，隨之農藥的使用增加，影響了食品安全。更甚，肥料量超過土壤的保持能力時，就會流入周圍的水中，形成農業面源污染、造成水體富營養化，導致藻類滋生，過量的肥料還會滲入20米以內的淺層地下水中，使得地下水硝酸鹽含量增加，繼而破壞水環境。而這些化肥在土地上的作用，造成的土地板結等問題在長久看來亦是一筆巨大的損失。

（三）土地配置缺陷

土地作為基礎性的稀缺資源，其配置是否合理對經濟運行與發展自然影響巨大。在我國目前制度下，當前各地方競相以更低價格供給土地以吸引工業企業，并不計環境成本的競爭，形成低成本制造業，從而導致過度投資。這種發展模式極易導致經濟結構失衡，也不可持續。從長期來看，耕地質量將最終取決于耕地的本底自然質量，自然質量在土地質量中具有主導作用。同時，補償更不足以體現土地的市場價值，而且具體的征收行為也不需要代議機關的授權，在征收權濫用的背后更是帶來土地問題。

二、我國對耕地的保護現狀

（一）我國對耕地的保護

我國法律對于耕地的保護主要分散于《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》等法律之中，對于土地的使用上規定，我國對耕地實行特殊的保護，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。并經過期限未適用，依法收歸集體或國家所有。

總體來看，我國對耕地的保護主要可以分為三個方面：土地用途管制制度，即確定使用條件、以用途利用土地;耕地總量的動態平衡和占補平衡制度，即耕地數量的動態平衡和耕地占補平衡制度為主的保障耕地總量平衡的制度;基本農田保護制度，從農田的劃定、保護和監督三方面出發對基本農田實施保護。

在對其保護方面，我們還處于“探索”階段。從最初1999年實施的退耕還林的試點，到2010年7月，蘇州《關于建立生態補償機制的意見（試行）》，再到2016年6月，國家推出《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》都對耕地保護打開了大門。

（二）制度缺陷

雖然我國耕地保護體系已可見于制度中，但其內容散落于各個部門法也顯得分布散亂。從保護手段角度來看，這種保護體系多依賴行政法律而漠視經濟手段。在耕地的保護制度上，有土地用途管制、基本農田保護、農用地轉用審批制度、耕地占補平衡等制度，但在耕地質量保護上大都沒有直接涉足。在耕地質量得不到保障的同時，一方面在耕地被占用、被損害致使耕地沒有辦法發揮或完全發揮原有效用之時，受損者沒有得到及時有效的補償;而另一方面長此以往社會尤其農民對耕地失去信心，耕地的使用也將成為一個新的問題一更甚，在社會大眾在對耕地失望、默然之下，耕地被放棄，農產品也會受到打擊，從而危害不可忽視的社會問題。

三、對我國對耕地保護的建議

耕地的保護具有地域性，但國外的經驗也有值得借鑒的價值。橫向比較，各國的耕地保護制度基本上國外都將公眾參與與民主決策、政府主導、企業參與相融合，我國的耕地保護也應該在動態機制下注重多方參與的納入。

（一）優化土地資源配置

耕地的根本問題是資源其作為資源屬性的配置問題。保護耕地也應把耕地保護布局優化作為保護耕地質量的重要手段，對不同區域的耕地功能布局進行統籌考慮，結合不同區域耕地功能需求的不同充分顯化耕地價值，提高耕地保護積極性。同時，根據不同區域地形特點和涵養價值對其進行區分，以劃定農轉非的禁區。

（二）對耕種的技術支持

對于耕地的使用，應該迎合耕地本身的性質和肥力。科學耕種才能保耕地的長期有效使用。對耕地和農業進行技術上指導也至關重要。如，建立地區專家組，對當地耕地進行研究并進行指導，輪耕輪作的實施緩解農業生產與生態環境尖銳矛盾，特別是在重金屬污染區進行休耕，可以提升農產品質量安全。在保障耕地效用的同時用科技手段提高耕地收益。同時，也鼓勵綠色技術的開發和應用，對耕地生態進行保護。

（三）對化肥等污染排放的限制

化肥的過渡使用是造成耕地質量問題的重要原因。因此，一方面在耕種的環節對耕地化肥使用量進行檢測和控制，鼓勵農民少使用、合理使用化肥;另一方面，對化肥生產進行控制。減少化肥的生產，亦對生產的化肥進行不斷的提升以減少化肥使用對耕地造成的傷害，

（四）對耕地生態補償體系的建立

鑒于對耕地破壞的現狀，耕地生態補償體系的建立無疑為是其保障。以我國耕地現狀為主，結合國外的耕地生態補償機制，我國的耕地生態補償體系應包含補償主體（包括受益者、購買者、破壞者以及政府等）、補償對象、補償標準和監督程序四個方面。在補償對象上納入將耕地生態補償中的受損者，在補償標準應考量補償方式、標準和補償資金來源的角度并不局限于經濟的補償，可以在此同時增加政策支持。

同時，也應建立需要監督和保證。對于耕地補償的實施過程和后續結果進行專門的監督，并鼓勵公眾進行檢舉。通過監督的方式盡可能的保證耕地的補償過程公平、公正、公開。對耕地經濟補償的實施進行跟蹤，確保利益受損者得到耕地的生態補償。對執法機關進行監督，相關措施的作出進行公布，并建立相對人的救濟措施。

結論

耕地是糧食安全的基礎，耕地的質量對糧食安全的影響是我們考慮的最重要的目標。中國人多地少的基本國情，人均耕地面積不足世界平均水平的1/3的境地下耕地的稀缺性也注定了耕地的養育功能、空間承載功能、生態服務功能和文化功能等多功能特性的重要角色。在當今我國耕地問題嚴峻的背景之下，亟待建立健全中國耕地生態補償機制，行之有效地將經濟、科學、發展與耕地聯系起來以達到改善耕地環境質量，保護國家糧食安全的目的。