國庫集中支付制度實踐與思考

郭曉敏

國庫集中支付制度是構建公共財政體制的基礎性工作，同時也是提高財政資金的安全性、有效性、從源頭上治理腐敗的一項有效措施，其實質是將所有財政性資金集中在國庫單一賬戶體系，同時所有財政支出均通過這一賬戶體系進行撥付。國庫集中支付制度改革數年，取得了一定成效，但也仍面臨一些困難和問題：業務流程需進一步梳理;支付手段需進一步改進;公務卡使用率有待于提高等，及時研究總結改革經驗，深入分析改革面臨的問題，提出完善措施建議，才能更有效地做好國庫集中支付工作。

一、實行國庫集中支付制度的成效

（一）建立了國庫單一賬戶體系，取消以往分戶核算的核算方式。實施改革試點之后，由于建立了國庫單一賬戶體系，實行了新的支付方式，改變了過去分散、多重設置銀行賬戶、層層撥付、占壓資金的狀況。過去單位用款計劃批準后，國庫要一次性將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財政資金結余多戶頭分散存放，另一方面造成國庫資金不足，調度困難。實行國庫集中支付后，實現了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結余體現為用款計劃指標結余，實際資金結余在國庫或國庫集中支付專戶。

（二）增加了預算執行信息的透明度。預算單位零余額賬戶的每一筆支付交易記錄，信息生成機制不一樣，而且通過信息網絡傳輸，預算執行信息的完整性、及時性大幅度提高，提高了預算執行透明度，為財政運行管理和宏觀經濟調控提供了及時可靠的信息基礎。

（三）提高了財政資金的運行效率和使用效益。所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額都由財政部門掌握在國庫單一賬戶中，不僅大大提高了財政的資金調度能力，而且為降低財政籌資成本，提高資金使用效益創造了基礎條件。

（四）有效防止對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預防和遏制腐敗。實行國庫集中支付后，所有財政資金不再預撥到預算單位賬戶，在預算執行前就對其進行審核，結余以指標形式體現，所以擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，特別是截留財政資金可得到有效控制。由于預算單位每筆支出均要通過財政的審核，隨著部門預算改革的實施，預算更加細化，從而起到預防和遏制腐敗的作用。

二、國庫集中支付改革存在的問題

（一）部門預算的編制和管理還不夠科學化、精細化。部門預算是國庫集中支付的基礎和前提。單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預算，因此部門預算是否科學規范將直接影響到國庫集中支付的實行。目前常見的問題：一是預算編制還比較粗糙，部分資金難以細化到具體項目，不易執行;二是有的部門預算剛性不夠，擠占、混用現象時有發生;三是部分預算編制缺乏預見性，資金遲遲不能到位，影響到預算執行正常運行。

（二）會計集中核算向國庫集中支付轉軌存在困難。會計集中核算向集中支付轉軌，是將會計核算權交回單位，預算單位擁有資金的所有權、使用權和核算權，單位的財務核算和財務管理合為一體，可以避免財務核算和資產管理的脫節現象。實行會計集中核算的預算單位人員編制少，沒有財會專業學習經歷的工作人員，也沒有配備專職財務人員，只能由非專業人員兼職，財務力量比較薄弱。若推行財政國庫集中支付改革，單位報賬員缺乏自主核算能力，增加了國庫集中支付改革推行的難度。

（三）軟件系統不完善、硬件設施有待加強。一是業務流程復雜，所需人力較多，國庫集中支付的程序有待優化;二是軟件系統相對獨立。從指標維護、支付管理和會計核算等各環節都有不同的模塊，而且各模塊相互獨立運行，沒有統一界面，缺乏融合性，造成大量的重復工作;三是軟件的操作功能還不夠簡化。根據目前的軟件操作設置，如憑證打印存在較大的工作量，容易出現差錯，也加大了支付成本。四是硬件設施有待加強，市兩級、銀行和預算單位之間的網絡不通暢現象時有發生，支付系統與銀行間的電子化業務管理工作尚未推進。

三、做好國庫集中支付制度工作的建議

第一，國庫集中支付系統的穩定和完善是改革推進的基礎。要保證改革順利推進，必須要有穩定的系統、通暢的網絡，必須能夠及時聯系軟件公司解決運行中的問題、調整和完善系統設置。需要成立信息中心具體負責網絡和軟件的維護。只有不斷推進信息化平臺建設，進一步加強與軟件公司的業務合作，打造高效完善的財政綜合信息平臺，形成用制度管理信息、用信息管理資金、用信息提升服務的良性循環通道，才能進一步提高工作效率、提升工作水平、優化簡化流程，做好對外服務。

第二，部門預算的可執行性是改革的前提。國庫集中支付是以預算為基礎來進行規范和約束。部門預算編制應盡可能使每筆支出都能核定它的合理性、預見性、科學性，盡量減少調整次數，這樣國庫集中支付才有明確依據，不會無所適從。

第三，積極推進國庫集中支付電子化進程。電子化主要包括電子印章的使用和電子憑證、電子文檔的傳遞。基于目前財政、銀行和預算單位的各種網絡平臺，國庫集中支付相關的大多數業務都可以通過網上辦理，電子化可以減少各種紙質文件傳遞和憑證打印、蓋章環節，使人力從機械化的工作中解脫出來，大大提高工作效率。當然，電子化必須以安全性作為前提，對軟硬件有較高的要求，需要做好充分的前期準備。

第四，認真梳理業務流程，提高資金支付效率。取消財政部門用款計劃審批，行政事業單位代發工資采取直接支付，其余的預算單位資金支付文式逐步改為授權支付，對于大額資金的支付建立報備制度，將發票的審核、支付的方式等由單位把握，最大程度提高資金支付效率。

第五，深化公務卡制度改革。擴大公務卡持有范圍，提高公務卡利用率，將公務卡制度與現金提取和使用管理緊密結合，減少單位現金支出;規范單位公務卡使用，明確預算單位公務支出結算事項，嚴格規范執行公務卡消費結算目錄，除按規定實行財政直接支出或者銀行轉賬外，全部推行公務卡強制結算;凡是符合使用條件的均需使用公務卡結算，提高公務卡的支付比例。深化公務卡制度改革有利于提高財政財務管理透明度，可以滿足財政動態監控需要，還便于從源頭治理腐敗和減少違法違規行為的發生。

第六，建立健全國庫集中支付監督體系，加強財政資金使用的監督管理。實現對預算執行的有效控制，應進一步從制度設計、機制運行、動態監控等方面著手建立健全監督管理體系，加大對財政資金使用的監控力度。開發應用集實時監控、智能預警、監控分析、綜合查詢等多功能于一體的國庫動態監控系統，建立對預算單位資金支付的事前監督機制。通過動態監控系統實現實時監控，發現問題和疑點，及時核實和糾正，有效防止預算單位、代理銀行違規向其他賬戶劃轉資金等行為，保證每一筆財政資金使用符合預算規定的用途。