淺談風景名勝區土地利用規劃與協調

梁峻鋒

摘 要：當前，我國風景名勝區規劃已進入生態文明建設和可持續發展的新階段，探索有效的途徑與措施協調風景名勝區保護與開發工作，成為了當前對風景名勝區土地進行保護的熱點。本文結合筆者多年的工作經歷，探討風景名勝區土地利用規劃與協調的有效措施，以供參考。

關鍵詞：風景名勝區；土地；利用；規劃；協調

風景名勝資源是一種特種國土資源，具有獨特性、不可替代、不可再生的文化遺產性質，也是公共性、公益性以及非完全盈利性的統一。在對風景名勝區進行規劃的過程中，要堅持“科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”十六字方針，準確理清風景保護開發及控制協調利用之間的關系，綜合運用控制與疏導相結合的管理手段，剛柔并濟，相輔相成，使風景名勝資源的保護和利用并舉雙贏，達到有效保護、永續利用風景名勝資源的目的。

1 土地利用協調規劃在風景規劃體系中的作用

目前，我國風景名勝區土地利用協調規劃是在總體的規劃層面以及實施成果配套下進行編制的。通常情況下，專項規劃在整個規劃階段體系中具有承上啟下的作用，不但屬于重要的組成內容，同時還強化和解釋了總體規劃制定的功能、目標，也是對總體規劃控制要求的細化說明和延伸，對下一階段的詳細執行有指導性作用[1]。由于風景區土地是風景資源與風景區范圍中人類一切的活動和自然活動進程，所以具體的規劃與控制必須結合風景名勝區長遠的發展而制定，而不應僅僅滿足總規劃的布局和目標。規劃和設計人員通過對用地規模、使用強度、生態效益、社會效益和經濟效益等關鍵因素與影響因子進行深入分析，真正將土地利用協調規劃的內容結合生態文明建設的要求，應用在實際規劃的層面，使其為規劃控制和管理監測提供指導依據，才能確保執行過程的連貫性，確保風景名勝區得以永續利用。

2 當前風景名勝區土地利用協調規劃基本要求

結合《風景名勝區規劃規定》中的要求，我國共將風景名勝區的用地劃分為十大類五十中類，大類如甲類風景游賞用地、乙類游覽設施用地、丙類居民社會用地、丁類交通與工程用地、戊類林地、己類園地、庚類耕地、辛類草地、壬類水域、癸類滯留用地，而中類則包含更細化的內容。在《風景名勝區規劃規范》中提出，對風景名勝區進行的規劃要遵循以下三點原則：1）突出風景區土地利用的重點與特點，擴大風景用地；2）保護風景游賞地、林地、水源地和優良耕地；3）因地制宜地合理調整土地利用，發展符合風景區特征的土地利用方式與結構。南寧青秀山風景區嚴格遵守三原則，森林植物園以生態環境建設為核心，注重社會效益的貢獻，兼顧經濟效益的實現，通過保護和配置多物種、多層次、多水域的自然生態體系，打造植物群落和水生植物群落景觀豐富的專類園。由此可見，在開展風景名勝區圖例規劃與協調利用工作時，必須突出表現風景名勝區的特征，并堅持以保護和擴大風景用地作為出發點，保護風景名勝區整體的環境，才能真正為游覽和利用創造條件。

3 風景名勝區土地利用與協調的實施要素與措施研究

3.1 通過土地利用協調規劃與控制達到保護風景名勝區的作用

作為國土資源的精華組成部分，風景名勝區資源具有稀缺性、獨特性、美觀性及不可再生性的性質，對其產生的破壞往往難以恢復，因此必須保護風景名勝區的資源[2]?，F如今的南寧青秀山風景名勝旅游區據文字記載已有1700年的歷史，東晉時已有道人羅秀在山上煉丹，千年萬載，歷朝歷代，先后建有青山寺、三寶堂等寺廟，龍象塔、董泉亭等園林建筑，還原狀元泉、仙人插劍石、摩崖石刻等名勝古跡，成就了較高的人文景觀和歷史文物價值，旅游特色鮮明，因此，南寧市政府1984年決定組建青秀山風景區，保護名勝古跡?！白匀毁Y源是吸引旅游者最根本的力量”，生態環境的好壞是風景區賴以生存發展和永續利用的根本。合理的土地利用能夠對風景名勝區資源的保護產生積極作用。首先，對風景名勝區和周圍土地進行退耕還林、還草還湖，或是規劃設立自然景觀保護區、生態保護區、史跡保護區等等，能從整體上提高風景名勝資源的游賞價值。南寧青秀山風景名勝區在土地利用中就是通過植樹造林，科學合理地配置植物，豐富森林植物群落，改善風景區整體景觀形象，為游客提供一個綠色、生態、休閑的好去處。其次，對風景名勝區及其周圍土地進行整理和生態復墾，增加植被覆蓋，擴大生態建設用地，還能改善風景名勝區的環境，提高生態價值。如青秀山森林植物園總面積502hm2，有林地344.22hm2。項目建設將極大豐富物種資源和生物多樣性，增強森林的制氧、凈化等功能，提高森林涵養水源、水土保持和土壤保肥等功能。每年可吸收CO2 87948.21t，釋放65961.16tO2，價值145.11萬元。每天可為24.76萬人供氧，一晝夜分泌的殺菌素為10.33t，每年可消除空氣中12047.7t灰塵。有林地相對于無林地一年可多蓄水103266m3，年蓄水（水源涵養）效益約為20653.2萬元。有林地每年可減少泥沙流失量2.6萬t[3]。為南寧市人民提供優質的生活環境作貢獻。由此可見，在風景名勝區土地利用、規劃與協調過程中，規劃和設計人員要積極對利用規劃的前提加以投入，使其涵蓋風景名勝資源保護的戰略性目標，確保土地利用協調規劃對保護游覽用地實施嚴格的抓景控制，將風景資源評價與保護放在土地利用規劃和環境影響評價的首位，才能達到土地利用規劃的本質要求。

3.2 通過土地利用協調規劃與控制達到開發利用風景名勝區的作用

在《風景名勝區規劃規范》中指出，風景名勝區是風景資源集中、環境優美、具有一定的規模和游覽條件，可供人們游覽欣賞、休憩娛樂或進行科學文化活動的地域。從規定中看出，風景名勝區需要嚴格保護。在進行開發利用風景資源時，一切規劃與執行都要以土地的承載來決定，最終的建設成果反映于土地之上，工作人員要以風景資源的保護為前提，切實分析開發利用行為對風景資源及土地利用的不同要求，積極尋找適合風景區開發利用類土地的控制要素，做到有序、合理規劃和永續利用，堅持抓地控制的原則[4]。南寧青秀山風景名勝旅游區在進行規劃與開發利用時，秉承建設“南寧生態地標，東盟友誼平臺?！钡馁|量目標，堅持適地適樹的原則，不改變原有地形地貌，因地制宜的開發利用，確保自然資源的保護利用。為更好地做好保護、管理和開發利用南寧青秀山風景區，南寧市人大常委會頒布實施了《南寧市青秀山風景名勝區管理條例》。2008年4月，中共南寧市委、南寧市人民政府下發了《關于建設青秀山森林公園的決定》（南發[2008]9號文）。青秀山森林公園包括核心景區，北坡生態保護區，森林植物樂園三個部分。其中，森林植物樂園約9000畝，恢復生態功能，發揮其“城市綠肺”的作用。

風景名勝區用地規模的控制，關于游覽設施用地、交通以及工程用地規模需要對具體的環境進行研究后才能確定，研究內容包括風景名勝區的游客容量、風景名勝區游客市場規模預測、風景名勝區區域內對公共設施與基礎設施的支持程度[5]。首先是風景名勝區游客容量規模的計算，游客容量需要保持風景區景觀的穩定性，確保游人游賞的質量與舒適安全程度，需要設定一定時間內游人量聚集的警戒值。風景名勝區游客容量的計算應首先參照風景資源分布與保護的要求規劃相應的風景游賞區域，采用線路法、卡口法、面積法以及綜合平衡法進行計算，合理計算出風景區游賞區域范圍的一次性游客容量、日游客容量與年游客容量的相關指標，提供基礎性的安全數據。其次是游客市場規模預測，要評估風景區開展游覽欣賞與休憩娛樂行為意愿的潛在游客規模，并預測現狀規模與游客平均增長率之間的關系。最后是區域設施的支持度。由于土地資源具有不可替代性，風景區土地資源的保護與利用必須注重“區內游和區外住”，為風景區土地保護與集約利用創造條件。南寧青秀山風景名勝旅游區的土地建設控制，因與城市建成區較近，可達性高，游客周轉比較方便，所以可借助城市公共服務設施滿足風景區土地的使用要求，將城市作為游客服務的輔助基地，那么只需要在風景區內部設置必要的旅游點或中繼站、道路與游路建設等，有助于減輕風景區的環境壓力與土地壓力，節約風景區土地資源。再比如赤水風景名勝區、廬山風景名勝區等城市遠郊型風景區，通常需要行車1小時才可得到，盡管游客大部分住宿與娛樂購物的功能可交由城市承擔，但風景區也需要承擔一定的服務接待功能，因此土地規劃方面需要保持一定獨立的環保系統。

3.3 通過土地利用協調規劃與控制達到管理發展風景名勝區的作用

從我國風景名勝區土地構成狀況來看，在風景名勝區范圍當中，除了直接承載風景資源的保護游覽用地、直接為風景資源開發利用服務的開發利用用地外，還有一定規模的生產生活發展類用地，也就是居民社會用地、園地、林地、耕地、水域等，甚至有少量滯留用地，這些用地統稱外圍保護用地。這些不但是風景名勝區整體環境的有機組成部分，也是當地群眾賴以生存的環境。這些土地形式多樣，對應的所有權也多樣，因此規劃工作要與保護利用工作相協調，即與當地群眾的生產生活緊密相連。在風景名勝區規劃的實踐中出現了諸多只重視風景資源保護與游賞行為開發引導的情況，忽略當地群眾發展與生產生活引導與控制的問題，這使得風景名勝區土地的局部利用強度失控，也給風景名勝區整體的風貌造成破壞性影響。為避免此類情況的發生，南寧青秀山風景名勝旅游區在征地過程中，按照南寧市政府的統征方案，補償安置園藝場職工和拆遷戶，安排失地職工和拆遷戶的三產用地，保障他們今后的生產生活來源。同時，注重營造商業氣息濃厚的規劃與用地，以風景區聚人氣的優勢條件，最大限度地發揮繁榮經濟、促進就業的社會效應。由此可見，規劃和設計要著眼于風景區整體的和諧與可持續發展，就要對控制的要素和相關指標加以參考，充分考慮到景區內部生活生產與管理發展的協調控制問題，才能滿足風景名勝區整體的管理與長遠的發展需求。

關于風景名勝區管理發展的土地控制要素，規劃和設計人員主要從以下幾點加以把控。首先是土地權屬比例協調控制，目前我國大部分風景名勝區土地所有權為國家所有和集體所有，風景名勝區是國土資源精華的集中所在，以保護為基礎，但其中又涉及到生產勞動與居民生活環境，因此在規劃協調時要充分考慮發展與改善居民生活的要素。其次是土地生態敏感性。指的是土地生態系統的生態因子對外界壓力或干擾的適應能力。不同生態條件下的風景名勝區土地資源，有其不同的人類活動敏感性。因此，風景名勝區土地控制要素中就包含了土地面積、土壤成分、植被覆蓋、水體情況等控制因子，通過權重疊加的方法確定具體的敏感性程度后，根據強度進行利用。最后是土地的相容性，即不同功能的土地之間可以共處和互換的程度，要關注到不同類型的土地使用之間的相互關系以及與環境之前的關系，從土地使用的功能看待其在風景名勝區中引發的活動以及本身能承受的外在壓力，并由外部性相容和內部性相容決定其具體的規劃與協調[6]。

4 結束語

綜上所述，我國的風景名勝區已經進入生態文明建設和可持續發展的新階段，要實現風景名勝區土地資源嚴格保護和永續利用的最高目標，就必須對風景名勝區土地資源的分配和使用進行科學合理的協調與控制，在既有的名勝古跡、人文景觀和歷史文物的基礎上，以生態環境建設為核心，注重社會效益的貢獻，兼顧經濟效益的實現，才能確保風景名勝區土地的功能布局、利用模式符合最大化的功能價值。

參考文獻

[1]佘高紅，常軍.城市風景類風景名勝區用地分類調整探討[J].規劃師，2015，12（1）：62-63.

[2]陳笑凱.風景名勝區用地分類調整思考[J].中國園林，2018（7）.

[3]《南寧青秀山風景名勝旅游區總體規劃》

[4]吳亮.風景名勝區土地利用協調規劃與控制研究[D].同濟大學，2008.

[5]蔡立力.我國風景名勝區規劃和管理的問題與對策[J].城市規劃，2014，10（9）：132-133.

[6]常軍.城市近郊風景區土地利用協調研究[D].北京交通大學，2015.