如何完善設區的市人大立法規范創新機制

2015年立法法修改之后，設區的市獲得立法權，過去的幾年設區的市立法工作順利推進。根據立法法的規定，省級人大常委會的審查批準是設區的市制定的地方性法規得以施行的必要前提。新獲得立法權的設區的市的人大及其常委會，在立法經驗、立法資源、立法人才和立法能力等方面都需要積累，經驗豐富的上級人大的指導，可以說是不可或缺的。

省級人大常委會的角色作用貫穿設區的市立法的始終。從一開始，新獲得立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，就由省級人大常委會來確定。設區的市人大常委會的法制工作機構的設立也離不開省人大的指導和支持。省級人大常委會督促指導設區的市開展立法工作的舉措包括督促設置立法機構、配備立法人員、打造立法智庫，組織業務培訓、進行項目指導、開展跟班學習等。有的省如廣東省人大常委會的領導親自率團隊赴設區的市調研其立法籌備工作的開展。為了保證本行政區域內的設區的市立法的質量，實踐中各地的省級人大常委會已經形成了諸多創新而行之有效的機制。例如，省人大常委會組織舉辦全省地方立法工作交流會，傳達中央精神，總結和部署全省立法工作。許多省級人大常委會組織地方立法實務培訓班，對市級的人大和政府法制工作部門立法工作者進行理論與實踐的培訓指導。有的省人大出臺專門的指導意見以推進設區的市完善立法工作機制提高依法立法水平。有的省人大發放《設區的市地方性法規合法性審查的參考標準》，幫助設區的市人大在更好地把握有關設區的市立法權限、程序和內容等制定法規的過程中的問題。有的省如吉林省和廣東省的省級人大常委會，舉辦立法點評會邀請專家對設區的市地方性法規的合法性和合理性進行點評。

上述的種種舉措對于促進和提高設區的市立法質量都是有益的，最根本的是省級人大對于報批的設區的市的地方性法規的審查批準。這一關鍵環節在理論上需要完善，實踐上存在挑戰。首先，立法法的規定是原則性的，只提出了省級人大對設區的市立法的合法性進行審查，同憲法和上位法不抵觸的就在一定期限內予以批準。原則性的規定需要細節和程序的補充。例如對“不抵觸”的解讀，報請審查批準的材料和程序，審查批準工作的具體步驟，審查后的具體處理方式等，都缺乏統一的認識和理解。其次，認識上的模糊就容易引發實踐操作的不規范。一些地區省人大在審批設區的市的法規時出現以下現象：審查批準的范圍超越了合法性審查；對報批的法規進行實質的修改；省人大批準審查意見的效力、法律后果不明確，設區的市對于省人大常委會批準審查意見的反饋應對程序也不明確，等等。法規報送審查后的處理結果，各地做法不一，目前已經出現的處理方式包括：予以批準、不予批準、省人大常委會對法規內容直接修改后予以批準、退回原報送單位修改、擱置、附修改意見的批準，等等。

設區的市地方性法規審查批準制度屬于我國地方立法制度的主要內容，對于我國的法治現代化有重要意義。在新修訂的立法法中規定，設區的市地方性法規要經過嚴格的法定制定程序，即需要經過省、自治區人大常委會審查批準之后才能付諸實施，方能生效。由于設區的市人大及其常委會被賦予立法權的時間才幾年，各地立法水平差異極大，立法技術也不是非常成熟，這就需要完善的設區的市地方性法規審查批準制度對設區的市地方性法規進行合法性審查，保證其立法質量，使得設區的市地方性法規能夠發揮其實際作用。

省人大在設區的市立法中起著導航領航的角色作用，因此有必要統一認識、完善制度、加強規范。可采取的措施包括在維護國家法制統一的前提下，明確和細化審查標準、明確報批的材料和程序、建立對地方性法規審查批準的提前介入機制、協商機制、明確審查后的處理方式和類型、明確提請報批的單位對于審查結果的反饋及救濟機制，將實踐中成熟的符合法律精神和規定的做法上升為制度規范并廣為推行。