儲備優先下的委托交易項目制度

鄭夏明 沈昊 薛瓊

【摘要】委托交易項目是武漢市土地市場的重要交易品種，在土地資產運營中發揮了較為重要的作用。儲備優先下的委托交易項目制度，對于豐富土地資源市場配置，深化土地有償使用具有重要意義。隨著土地儲備多元化操作模式推廣，委托交易項目占市場份額逐步減少，亟需進一步完善規范委托交易項目相關制度，促進土地資產經營效率和質量。

【關鍵詞】委托交易；土地市場；儲備制度

1、引言

《中華人民共和國城市房地產管理法》、《國務院關于加強土地資產經營管理的通知》（國發【2001】15號）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的通知》（國發【2004】28號）關于存量土地交易均有相關規定，明確了原則性意見。各地方政府依據各自土地資產經營管理實際，對于存量土地交易，提出了各具特色的落實措施。

武漢市實行“儲備優先下的委托交易制度”與杭州的“政府壟斷型”模式、上海的“市場主導型”模式并稱為全國土地市場建設的三大模式。“儲備優先下的委托交易制度”堅持儲備優先、交易許可、疏堵并舉的原則，是國家存量土地交易制度的延伸和完善，2009年武漢市新的土地交易管理辦法頒布實施，標志著委托交易制度正式列入市政府規章。

2、委托交易項目的特點和作用

委托交易項目由原土地使用人申請交易，同時辦理出讓手續，以招標拍賣掛牌方式確定土地受讓人，交易價款由受讓人按規定支付給政府和原土地使用人，政府土地收益按成交價款的一定比例直接核定。委托交易項目作為武漢市土地市場的重要交易品種，在武漢市土地資產運營中發揮了較為重要的作用：

（1）委托交易在保障供給、實現供求平衡、活躍土地市場等方面發揮積極作用。委托交易規則明確、法律關系相對簡單、效率相對較高，在滿足土地供應需求（特別是中小地塊需求）、發揮土地杠桿和調控等方面有重要意義。同時，通過委托交易向市場投放中小規模的宗地，有利于中小企業投資房地產開發，有利于縮短地塊開發周期，保障商品住宅有效供給，活躍城市房地產市場。

（2）委托交易降低土地經營成本，提高企業和政府收益，實現雙贏。在委托交易中，不發生融資成本、不存在中間環節，有利于提高政府和企業的收益。原土地使用人與政府按比例分配土地成交價款，將企業與政府作為平等的市場主體，共享經濟發展和城市建設成果，符合市場經濟基本規律。

3、歷年委托交易項目成交情況

委托交易項目主要是對市場供應有效補充和加強市場調控能力。但隨著土地儲備多元化操作模式推廣，委托交易項目占市場份額逐步減少。近五年委托交易項目成交宗數、土地面積呈逐年下降趨勢。尤其是近二年，2016年委托交易項目成交土地面積占全市土地成交面積3.0%，2017委托交易項目成交土地面積占全市土地成交面積僅0.2%（詳見表1）。

4、委托交易項目運行特征

（1）可實施供地數量大幅減少。隨著目前市土地整理儲備中心、打包項目、區級儲備試點的多元儲備格局的推進和城中村改造項目的實施供地，委托交易項目的數量和規模大幅減少。

（2）土地供應審批環節多、周期長。按照目前工作流程，委托交易申請后申報規劃審批，具備規劃設計條件的項目轉土地儲備機構進行儲備論證，項目辦理周期難以控制，并且一旦儲備機構要求實施儲備，委托交易辦理程序立即中止。其他土地供應前置審批環節也較為繁雜，且往往涉及社會拆遷、地塊權屬瑕疵等問題需要具體協調，導致供地前期工作周期無法控制。

（3）面積較小，情況復雜。委托交易地塊以中小規模為主，土地面積一般在0.3-2公頃之間，平均單宗規模多數為20畝以下，因規模較小導致規劃定點不同意、涉及集體地、社會拆遷等多方面原因無法辦理的項目較為普遍。同時委托交易項目來源完全取決于交易申請人通過市場處置土地資產的積極性，與國家宏觀政策、市場環境、土地存量以及土地使用意愿等多重不確定性因素相關。

5、有關思考

隨著武漢市交易品種日益多元化，首先應明確委托交易項目的功能定位，主要在于增強土地有效供應，發揮市場調控作用，擴大交易范圍、豐富交易品種，來進一步優化市場結構和功能，顯化土地資產價值；同時更需進一步完善規范委托交易項目相關制度，促進武漢市土地資產經營效率和質量。

（1）加強委托交易項目管理。根據武漢市年度土地供應計劃，制定委托交易項目供應計劃清單。 適當提高委托交易項目規劃門檻。對于凈用地面積較小（10畝以下）、社會拆遷量大、形狀不規整、不能單獨成宗的項目，除加油站及其它特殊項目外，原則上應直接轉市、區級土地儲備機構儲備，進行整合后出讓，更有利于城市規劃實施和城市功能實現。

（2）進一步完善土地出讓制度。根據《市人民政府關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見》（武政規[2016]1號）文約定：委托交易地塊，屬于工業用地的，按照土地成交價的20%核定政府收益。屬于其他用地的，容積率在3.5以內（含）的，按照土地成交價的50%核定政府土地收益；容積率超過3.5的，以建筑面積均攤，按照3.5以內部分土地成交價的50%與3.5以上部分土地成交價之和核定政府土地收益。同時，政府儲備地塊按照土地成交價與儲備成本之差計收政府土地收益。可見，委托交易項目較政府儲備地塊，收取土地收益費用較高，且后期需繳納土地增值稅， 原土地使用人和土地競得人承擔費用較高。此類問題需進一步深化研究，以完善委托交易制度。

參考文獻：

[1]市人民政府關于進一步加強土地供應管理促進節約集約用地的意見（武政規[2016]1號）.

[2]鄒朝富，李全春.完善委托交易制度 促進土地市場穩定發展[J].中國房地產，2010年04期.