2019年基礎設施投資怎么辦

劉立峰

2018年基礎設施投資增速的“斷崖式”滑落，給本就面臨下行壓力的經濟和投資增長帶來了更大的困擾。2019年，基礎設施投資領域需要有新的變化，要補短板、調結構、增動能，發揮好經濟穩定器的作用，推動經濟的高質量發展。

一、穩定基礎設施投資的重要意義

促進基礎設施投資有利于保持經濟持續健康發展，有利于抓住主要矛盾和問題，推動供給側結構性改革，營造良好的發展環境，實現結構優化和動力轉換。

第一，創造穩增長和穩投資的基礎條件。2005年以來，我國有7年的基礎設施投資增長超前于全部投資增長，大多數又出現在2013年以后（見圖1）。也就是說，近些年來，基礎設施投資增長一直是支撐全部投資增長的主要力量，對投資增長的貢獻較大。但是，2018年，基礎設施投資只增長3.8%，增速比上年大幅回落了15.2個百分點，拖累全部投資增長更快下行。2011年，基礎設施投資也曾出現過增長明顯下滑的情況，但是，其他行業保持高增長，有效支撐了那時的投資增長。而當前制造業和房地產投資增長均只有個位數，基礎設施投資不振，穩投資是不可能的。基礎設施是政府投資的主要領域，基礎設施投資增長，有利于擴大短期需求，穩定市場主體的情緒，引導他們的預期，增強他們的信心。

第二，緊扣社會主要矛盾變化的重要舉措。十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”與人民日益增長的美好生活需要相比，我國的基礎設施仍然存在不充分不平衡等問題。這些不充分不平衡問題既反映在基礎設施建設還有不少的薄弱環節，也反映在基礎設施服務的質量和效益還跟不上百姓需求的變化;既反映在傳統的基礎設施行業升級緩慢，也反映在新興的基礎設施部門發展不足;既反映在城鄉間差異顯著，也反映在地區間均等化水平不高。這是基礎設施由高速增長階段轉向高質量發展階段必須加緊解決的問題。穩定增加基礎設施投資，有利于提供均等公平、優質高效的基礎設施服務，增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

第三，促進形成新的發展動能的根本途徑。去年底的中央經濟工作會議提出，要加快新型基礎設施建設，把“新基建”打造成為穩投資、穩經濟的重要支點。“傳統基建”是以“鐵公基”為主導的基礎設施建設模式，而“新基建”更偏重于5G、人工智能、工業互聯網、物聯網等代表未來轉型升級方向的基礎設施領域。十九大報告中提出“加快建設制造強國，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，在中高端消費、創新引領等領域培育新增長點，形成新動能”。“新基建”正是新動能的核心內容之一，也是新舊動能轉換的重要領域。通過基礎設施領域的創新發展，可以進一步完善現代經濟體系，給經濟帶來新的活力、新的動力，形成新的經濟增長點，推動結構轉型和消費升級。

二、制約基礎設施投資的矛盾和問題

受供求關系變化、政策體系變動以及體制改革深入等多重因素的影響，2019年的基礎設施投資面臨比以往更多的矛盾和問題，投資增長受到明顯約束。

第一，基礎設施不斷完善情況下的投資擴張受限。目前，中國已經成為世界上基礎設施水平和質量都較高的國家。按照國家統計局的說法，改革開放以來，我國基礎設施體系建設跨越發展，供給能力實現了短缺匱乏到豐富充裕的巨大轉變。即便是西部的邊遠地區，城鄉交通、電力、通信、市政設施條件也大為改善。總體來講，滿足基本需求的重要工程大多已建成，基礎設施投入高峰期已過。按照全球基礎設施中心（GIH）的《全球基礎設施展望》報告，同期全球的平均水平只有3%，而2017年，我國年度基礎設施投資達到14萬億元，占GDP的17%，中國遠遠超過世界水平。這種投入水平難以持續。以鐵路投資為例，在經歷了2008—2009年每年遞增2000億元的高增長之后，到2010年，鐵路投資達到7000億元，之后，年度投資也就只有7000—8000億元，繼續增長乏力。

第二，長期高投入使政府及政府背景企業不堪重負。基礎設施是政府主要的投資領域，資金來源非常依賴政府信用，其投資過程中形成了大量的政府債務。近年來，我國政府債務加速膨脹，2018年底，地方政府顯性債務達到18.4萬億元，比2014年增加3萬億元。同期地方政府隱性債務規模大約在30萬億元左右，是顯性債務的近1.6倍，是四年前隱性債務的3.8倍。如果將所有債務都算上，絕大多數省區債務融資早已沒有了空間。再從國企來看，2009年，鐵路系統負債只有1萬億元，負債率55%。到2018年第三季度，中國鐵路總公司的負債已達5.3萬億元，負債率達到65.2%，不到十年，鐵路債務增加4萬多億元，負債率提高10多個百分點。目前，高鐵收入僅能勉強覆蓋貸款利息，根本無法彌補折舊和運營虧損，給財政造成巨大負擔。

第三，防風險政策強力推進導致融資出現很大困難。近年來，財政部多次發文，對以政府購買服務名義融資、不規范融資擔保、PPP和政府基金“明股實債”方式融資進行突擊整改，導致地方投資活動陷入困境。一些政府項目不得不尋找短期替代融資方式，甚至被迫提前還貸，一些重點項目因為資金無法接續形成“半拉子”工程。融資平臺的土地融資受到了嚴格的政策限制。《資管新規》等政策文件不斷規范銀行表外業務，嚴禁銀行經過通道業務、多層嵌套等方式向融資平臺貸款，理財、委托貸款、信托等非標融資被嚴控。在新的政策環境下，地方政府的債務融資渠道被嚴重縮限，資金成本迅速上升，債務風險急劇放大。地方政府依靠自有財力實現投資擴張的能力弱化，基礎設施融資只能更多依賴中央政府。

第四，繼續擴大基礎設施投資也將加劇“國進民退”。國有企業在鐵路、公路、通信、電力等基礎設施領域，及其為之配套的材料、制品和裝備行業都具有絕對的控制力和集中度，這種壟斷地位在2008年國際金融危機以后得到了進一步的強化，出現了一批“巨無霸”和基礎設施全產業鏈企業。如果進行新一輪的“大基建”，大部分項目仍將毫無疑問的被央企和大型地方國企拿走。因為，在現有工程招標和設備采購體制下，按照企業規模、資質以及參與過的大型項目的經歷選擇建筑施工和設備提供單位是通常的做法，只有央企、大國企可能中標，金融機構也會傾向于向這些企業貸款，從而繼續擠壓民營企業、中小企業的發展空間，不利于改善民營和中小企業的預期，基礎設施擴張的政策效果也不易實現。

三、推動基礎設施高質量發展的政策

2019年，基礎設施投資要著力處理好穩投資和防風險的關系，發揮好基礎設施優化結構、彌補短板、增強動能的作用，促進投資主體多元化和融資的多渠道，在發展中化解債務風險。

（一）促進補短板和增動能

完善連通鐵路網和港口、物流園區、公路貨運樞紐的鐵路，建設大都市圈通勤鐵路，促進普通客貨混跑鐵路發展。完善民用機場布局和航空運輸網絡。注重打通鐵路瓶頸路段和公路缺失路段，打造開放式、立體化的綜合客運樞紐。加快推進特高壓直流和交流輸變電工程建設。重視發展節水、供水重大水利工程，農業生產發展、林業生態保護與修復等方面的工程建設。除了傳統的基礎設施投資，能支撐產業向網絡化、數字化、智能化方向發展的信息基礎設施是新一輪基礎設施建設關注的重點，要大力發展以新技術、新科技為主要方向的新型基礎設施。

（二）保持資金來源的穩定性

嚴禁商業銀行盲目對基礎設施項目抽貸、壓貸或停貸。對存量隱性債務難以償還的，允許采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。87號文之前地方政府與金融機構已簽署政府購買服務合同的重點項目，應允許按原合同執行貸款發放。通過安排財政專項資金、擴大政府基金投入等方式，分類承接和有效疏解被政策影響的融資需求，著重解決重點優質項目的特殊問題。提高對屬于中央事權的干線鐵路、國道等重大基礎設施的中央補助標準，至少應提高到項目總投資或資本金的一半以上，提高中央投資對中西部省份水利建設的投入比例到70%。

（三）鼓勵民間資本參與投資

進一步放開鐵路、能源、電信、城建等領域的市場準入，加快放開壟斷行業競爭性環節，取消對民間資本設置的附加條件和歧視性條款。健全基礎設施和公用事業的價格形成機制，構建合理有效的投資回報機制。發揮公共財政對融資擔保行業的扶持作用，運用專項資金出資建立風險補償基金，為符合條件的民營企業參與基礎設施提供融資保障。政府要切實承擔起保障社會公眾利益不受損害、保障經營者的合法權益的責任，完善合同設計，預設糾紛解決機制，平衡消費者與投資者的利益關系，避免給未來項目運營留下隱患和后遺癥。

（四）開好合法合規舉債前門

目前，地方政府投資需求擴大與融資渠道受限之間的矛盾正日益激化。一些地方調研結果表明，新增地方債只有實際政府債務融資規模的1/10，供需缺口很大。未來1—2年，可突破現有債務限額，將年度新增債券發行規模提高到5萬億元。城投債是企業參與基礎設施的重要融資工具，近年來發行規模逐步收緊。服務于基礎設施投資的需要，今年可以適度降低城投債的發行門檻，擴大發行規模。重啟專項建設債券發行，支持政策性銀行發揮穩增長的積極作用，增強資本金能力。保留合規的表外業務、委托貸款等影子銀行業務，滿足基礎設施中短期融資需要。

（五）實施基礎設施項目綜合開發

適應基礎設施準公益性、外部性較強，以及線性化、網絡化投資的特性，結合城鎮化和工業化的布局要求，實施綜合和整體開發模式，平衡項目的成本和收益。目前，鐵路建設可以采取“以地養路”的新模式，即除鐵路站場用地外，配套一部經營性開發用地指標，由國土資源部計劃單列。建議將這種“公益性項目+經營性物業”綜合用地模式擴展到水利、市政等項目建設中，為基礎設施項目融資創造更優惠的條件。鼓勵企業和金融機構結合政府補貼、項目周邊土地開發、生態補償收益、其他經營性資產收益等渠道構建項目還款來源，創新項目融資方式。

（作者為中國宏觀經濟研究院投資所研究員）