新形勢下城市軌道交通發展的前景、問題與對策

于娟

城市軌道交通是重要的城市基礎設施產業。2008年以來，我國城市軌道交通快速發展的同時暴露出不少問題。長期看，我國城市軌道交通仍將保持快速增長，但在節奏上將有所放緩，制式結構也將從以地鐵為主的單一制式向多制式轉變。

一、我國城市軌道交通發展現狀及趨勢

（一）城市軌道交通屬性特征

1、投資規模大，沉淀成本高

城市軌道交通單位造價高、投資強度大。平均每公里地鐵建設成本約7億元，平均單體項目投資150億元左右。另外，城市軌道交通固定資產投資基本用于線路橋隧、通信信號、牽引電力、車站建筑以及機車車輛購置等方面，資產專用性強，位置也相對固定，很難轉作他用或移到其他地方，巨大的投資幾乎都形成沉淀成本而難以變現。

2、公益屬性強

城市軌道交通作為交通基礎設施，具較強的公益性特征，對改善城市投資環境、緩解城市交通壓力、帶動房地產開發都起到了巨大作用，具有很強的正外部性。但是城市軌道交通面向大眾提供基本交通服務，公益性強，使用者支付的價款普遍由政府嚴格管制且對完全成本覆蓋率低，需要較多的政府補貼。

3、地方事權

長期以來，我國對城市軌道交通建設實行較嚴格的審批制度，但項目的投資建設、運營管理、運營補貼等均由所在城市的地方政府負責。2013年簡政放權改革后，國家發改委不再直接審批軌道交通項目，而是審批各地軌道交通規劃，進入規劃的項目由省級投資主管部門按照國家批準的規劃核準?！秶鴦赵恨k公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見意見》（國辦發〔2018〕52號）（以下簡稱52號文）提出，堅持“國家統籌、省負總責、城市主體”的原則，明確指出國家有關部門加強對城市軌道交通規劃建設工作的統籌，省級有關部門對建設規劃實施履行全過程監管責任，城市人民政府對項目建設和本級政府債務風險管控承擔主體責任。

（二）我國城市軌道交通發展總體情況

最近10年是城市軌道交通突飛猛進的發展時期，中國城市軌道交通協會的資料顯示，2008—2017年投資年均增長17.2%，2017年達到4762億元。（具體見圖1）。截至2017年底，共有34個城市開通城市軌道交通并投入運營線路165條，運營里程約5033公里，共有62個城市的城軌交通線網規劃獲批，規劃線路總長7321公里。預計2020年底開通城市將達到40個，運營里程7000公里。在制式結構上，我國城市軌道交通以地鐵為主，以輕軌、市域快軌、現代有軌電車等制式為補充的多制式發展格局初步形成。2017年底，地鐵3884公里，占比77.2%;其他制式合計1149.3公里，占22.8%。其中，擁有兩種及以上制式投運的城市有16個，占比47.1%。

（三）影響城市軌道交通發展的外部因素

1、國家大力支持軌道交通產業發展

黨的十九大明確提出建設“交通強國”，國家將軌道交通產業作為大力支持發展的戰略性新興產業，國家發改委《增強制造業核心競爭力三年行動計劃（2018—2020年）》明確將“時速160公里中速磁懸浮列車”和“新一代時速600公里高速磁懸浮列車”列為重點領域和重點任務。城市軌道交通作為軌道交通的重要組成部分，在國家大力支持發展下，未來仍有較大的市場空間。

2、城鎮化快速推進為城市軌道交通提供了廣闊空間

隨著城鎮化推進和經濟持續發展，城市客運量大幅增加，在一些特大城市，交通擁堵問題越來越嚴重，地面公共交通系統已不能適應我國城市發展的實際需求，解決城市交通特別是大城市交通擁堵問題十分重要。而城市軌道交通占地少、能耗低、排放少，在資源節約、環境保護和運輸效率等方面具有很大的比較優勢，合理規劃建設城市軌道交通，不僅能夠有效緩解城市交通的擁堵問題，而且對國家節能減排目標的實現以及促進城鎮化快速發展都有積極的作用。

3、打贏藍天保衛戰要求調整交通運輸結構，鼓勵發展城市軌道交通

打贏藍天保衛戰，是黨的十九大作出的重大決策部署，事關經濟高質量發展。國務院常務會議強調，調整運輸結構、提高綜合運輸效率，降低全社會物流成本，對提升實體經濟競爭力至關重要。城市軌道交通是相對節能、環保、占地少的方式，是鼓勵發展的方向，加快城市軌道交通、公交專用道等大容量公共交通基礎設施建設，對于優化交通運輸結構十分重要。

4、國家嚴控地方債務風險，減緩城市軌道交通發展速度和節奏

52號文強調，要進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防范因城市軌道交通建設新增地方債務風險。這是在“防范化解重大風險”的背景下提出的，為防止地方債務風險，避免軌道交通投資過熱。同時，也由于地方債風險增加，國家發改委緊急叫停了一些地鐵建設項目，城市軌道交通發展的速度將減慢，節奏將放緩。

（四）城市軌道交通發展方向及重點

未來，城市軌道交通發展將呈現以下變化：一是建設規模仍將快速增長，但隨著52號文的公布，對城市軌道交通申報門檻的要求提高，一些規劃內的在建、擬建項目會停建或緩建，城市軌道交通建設節奏也將隨之放慢。二是制式結構多元化，以地鐵為主向多制式轉變，既滿足需要又更加經濟適用的制式成為發展方向，但在很長一段時間內，地鐵仍然是最主要的制式。三是城市軌道交通發展側重點有所變化。結合國務院發布的城市等級標準，對于城區常住人口500萬以上的特大、超大城市，城市軌道交通發展的重點是“加密”，在優化完善既有網絡的同時，打造一體化、高品質的城市軌道交通系統;對于城區常住人口300—500萬的大I型大城市，城市軌道交通發展的重點是“建設骨干網”，即構建以軌道交通為骨干的公共交通系統;對于城區常住人口達到150—300萬之間的II型大城市，重點是構建主客流走廊的城市軌道交通骨架，因地制宜發展單軌等相應制式的軌道交通系統。

二、我國城市軌道交通發展存在的問題

（一）科學規劃工作仍需進一步加強

首先，規劃體系有待進一步完善。2013年簡政放權改革后，按照發改基礎〔2015〕49號規定，城市軌道交通規劃包括線網規劃和建設規劃，線網規劃是城市軌道交通長遠發展的總體性方案，是建設規劃的重要依據;建設規劃要以線網規劃為基礎，是近期（5—6年期）建設項目安排的實施性方案，建設規劃必須符合線網規劃。52號文要求除有軌電車外，其他制式的城軌必須納入建設規劃。但是從城市軌道交通發展實際看，有些典型的帶狀城市沒有城市軌道交通線路成網的需求，在城市中心如果能建一條城軌線路將很好地解決城市擁堵問題?，F行規劃體系下，一些城市為了建設某條線路刻意放大需求，編制不符合實際的線網規劃。其次，缺乏城市軌道交通技術政策指引。目前對城市軌道交通制式的分類不是按照同一標準區分，其中地鐵和輕軌主要以載客量為標準進行區分，而磁浮、單軌等是按照技術特征進行區分。在實際中，對于各種制式的運能、技術可靠性、成本以及適用條件等沒有明確的技術政策指引，致使各地在編制城市軌道交通規劃時比較盲目，容易出現規劃不符合實際需求及能力的情況。再次，合理的線網布局應該在城市軌道交通線網規劃階段解決，但是城市軌道交通線網規劃的編制流于形式，以工程建設為導向的規劃編制缺乏與城市未來發展的結合，對客流需求缺乏有效的支撐，致使在軌道交通建設階段發現很多沒有在規劃階段解決的問題，對城市的發展造成了不可挽回的損失。另外，由于管理體制的制約，使得城市軌道交通建設規劃與其他交通方式建設規劃之間難以進行有效的銜接，這在一定程度上也造成交通資源的浪費。

（二）“貪大求洋”，城軌規劃建設與實際需求與能力不符

一是許多城市基于過分追求規模目標的要求，而忽視了城軌開通帶來的經濟效益問題。城市軌道交通是準公共產品，如果沒有客流支撐，城軌建成運營后將會為地方財政帶來巨大的負擔。在52號文頒布以前，對建設地鐵和輕軌的初期客流強度并沒有要求。部分城市超前規劃建設軌道交通線路，雖然實現了短時間內運營里程快速增長的目的，但是客流量上不去，客運收入低下，既違背了建設城市軌道交通解決城市擁堵、承擔城市大運量公交客流的初衷，又給地方財政帶來了沉重的負擔。據統計，截至2017年末全國城市軌道交通平均客運強度為0.81萬人/日公里。二是部分城市建設城軌交通未充分考慮自身的財政能力，以PPP名義明股實債大規模推動城市軌道交通PPP項目，導致債務負擔沉重，財務杠桿率過高，形成較大的政府債務風險。目前被叫停城市軌道交通建設的包頭、沈陽、昆明等城市都是因為地方債務問題。三是部分城市在制式選擇上，過分注重求新和求全，既要引入新技術，又要求各種制式都要有，其中一些城市是為了扶持產業發展，避開申請地鐵建設的門檻要求，刻意追求新制式，目前有幾個城市的單軌都還處于試驗線階段，投入運營還需要大量的資金投入和技術論證。

（三）PPP運作不規范，導致較大的地方債務隱患

2014年以來，PPP成為城市軌道交通項目建設的主要模式，城市軌道交通進入前所未有的大規模建設期，但同時也暴露出一些問題，PPP成為部分地方政府違規變相舉債的工具，地方債務隱患急劇增加。2017年初，財政部要求核查的武漢軌道交通8號線一期PPP項目，社會中標方是3家銀行組成的聯合體，只拿固定回報，不承擔PPP的任何風險，是典型的明股實債。還有蘇州軌道一號線PPP項目以及青島地鐵1號線PPP項目的社會中標方都是銀行，問題的核心并不在于金融機構作為社會資本中標方，其本質在于交易結構安排中將項目風險幾乎都集中在政府身上，既會加重地方政府債務風險，也不符合推行PPP的初衷和原則。

（四）政策支持力度不夠

一方面，軌道交通PPP項目具有投資運營期限長、資金回收慢、回報不高但現金流較為穩定等特點，該類項目初期一次性投資較大，需要社會資本具有較大的融資能力，目前金融政策難以滿足社會資本投資建設城市軌道交通的需要。另一方面，缺乏土地政策支持。由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，除港鐵外，國際上單單依賴政府公共財政投入與補貼和軌道交通票款收益能夠維持城市軌道交通建設與營運財務平衡的幾乎是沒有的。港鐵除軌道交通主業收入實現略微盈利外，將軌道交通建設、運營與沿線土地、房地產開發以及后期物業營運捆綁起來實現業務盈利。但是由于現行土地制度規定商業用地必須經過招拍掛程序才能轉讓給私營公司，所以在簽訂PPP項目協議時難以將土地綜合開發權賦予項目的投資方。

三、促進城市軌道交通高質量發展的政策建議

（一）加強規劃管理的科學性、合理性和前瞻性

一是對于沒有需求建立城軌線網的城市，結合城市人口、GDP、地方財政收入、客流需求、客流強度預測等實際情況，經系統研究、專家論證、公眾參與，對于確實有需求建立單條城軌線路，地方財政能力滿足條件并且客流強度達到要求的，應予以批準。二是研究制定城市軌道交通技術政策指引，明確各種制式的技術特性、運能、成本以及適用條件，作為城市編制城市軌道交通規劃的技術指南，增加規劃的科學性，減少盲目性。三是城市軌道建設規劃在科學合理的同時要具有一定的前瞻性。52號文對地鐵建設提出城市人口、財政收入和GDP的門檻要求，對輕軌只是要求近期客流強度和遠期客流。一些城市目前雖然城市人口指標達不到300萬人，但是有可能很快突破300萬人，并且預期確實有較大的客流需求的，不應為了盡快建設城軌項目而選擇中低運量的輕軌系統，而應在城市人口及客流情況進行充分預測后，充分論證交通需求量級，適時合理規劃城軌線路。四是要重視城軌交通線網規劃的編制，不能使規劃流于形式，而真正使其成為指導城市軌道交通長遠發展的總體性方案。要堅持多規融合，加強城市軌道交通規劃與城市規劃、綜合交通體系規劃等的相互協調，構建多模式、一體化的完整公共交通體系。

（二）規范城市軌道交通PPP運作

一是應盡快梳理現有的基礎設施和公共服務領域開展PPP的相關法律規章，建立適應城市軌道交通行業特色的PPP模式標準規范。二是設置合理的風險分擔利益共享機制。項目不論選擇何種PPP操作模式，政府與社會資本建立合作伙伴關系是核心，必須設置合理的項目風險共擔、收益共享機制。在風險分擔方面，要界定政府和企業各自的責任，合理分配項目風險。其中，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。在利益共享方面，一方面要保障社會投資者取得合理的投資收益，但是也要防止社會資本取得過高收益。三是加強政府部門開展PPP能力建設。在項目開展PPP的過程中，政府從項目的篩選、招標、合同管理、監管等都參與其中，要求政府具備多方面的專業能力和相對穩定的政策。政府應強化PPP人才、知識儲備，在與社會資本進行合作時，能夠認清項目風險，同時使合作各方都取得最大收益。

（三）因地制宜，促進多制式發展

過去城軌交通建設的關注點都集中在城市中心人口密集區，重點以地鐵的形式為主，當今城市軌道交通建設正從超大城市、特大城市逐步擴大到周邊城鎮、大中城市，從一二線城市逐步擴大到三四線城市，從以建設地鐵為主逐步過渡到地鐵、輕軌、單軌、有軌電車、市域快軌等多種制式協調發展。對于北上廣等特大、超大城市來說，經濟體量大、人口規模大且土地資源緊張，而且城市軌道交通發展基本成網，未來發展的重點是在骨干網及周邊進行加密，應以大運量的地鐵為主，結合其他制式。而對于人口300萬以下的大城市來說，重點是解決城軌的有無問題，應以城市財力和建設運營管理能力為條件，與城市發展水平和交通發展需求相適應，重點考察城市軌道交通的初期和遠期客運規模、強度是否達到建設地鐵、輕軌或市郊鐵路等其他軌道交通方式的基本條件，因地制宜，從解決實際需求出發，選擇適宜的制式，避免用經濟、財政或人口指標簡單“一刀切”做出判斷。

（四）完善政策支持體系

一是建立事權與支出責任相適應的軌道交通項目財政投入機制。在地方政府層面探索設立軌道交通建設基金，充分發揮政府資金的引導和帶動作用，吸引社會資本投資，為城市軌道交通提供制度化、常態化的資金投入。二是加大金融政策支持力度。支持保險基金、社?；鸬却笮突鹨訮PP方式投資城市軌道交通項目。軌道交通基礎設施類項目投資周期長，回報較為穩定，比較符合這類投資者對投資回報的要求。三是為使軌道交通與沿線或站場周邊土地綜合開發相結合的PPP項目模式具有可操作性，應擬定出臺支持城市軌道交通可持續發展的土地儲備與開發政策，允許并保障城市軌道交通沿線土地與軌道交通建設運營捆綁開發與經營。

（作者為中國宏觀經濟研究院體管所副研究員）