順應新時代解決新矛盾落實新要求

韓利

2019年1月30日，北京市委、市政府2019年第1號文件《關于加強城市精細化管理工作的意見》（以下簡稱《意見》）正式對外公布。提出了“到2020年，城市精細化管理體系框架基本形成;到2022年，城市精細化管理體系初步形成”的工作目標。北京城市精細化管理通過法治化、標準化、智能化、專業化、社會化，提高運行保障能力和提高統籌協調能力，實現人民群眾對城市更美好生活的向往。

一、《意見》起草背景和過程

黨的十八大以來，習近平總書記多次視察北京并指示要提高城市精細化管理水平，特別是在中央政治局常委會審議《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》時明確指出，城市治理要注重精治、共治、法治，提高城市精細化管理水平，構建有效的超大城市治理體系。中央城市工作會議提出要尊重城市發展規律做好“五個統籌”。北京市第十二次黨代會對形成有效的超大城市治理體系，提高城市精細化管理水平作出部署。蔡奇書記和陳吉寧市長在各類會議、調研中，多次對北京城市精細化管理工作提出明確要求。

從2017年7月開始，北京市城市管理委員會按照北京市委、北京市政府要求，著手起草《關于加強城市精細化管理工作的意見》。

文件在起草過程中，北京市領導多次召集各區和相關部門認真研究，提出思路并親自修改重要段落。北京市城市管理委員會組織專班多次赴各區及基層調研，了解城市管理現狀、問題和需求，并學習有關省市經驗;多次召開相關部門、各區、基層研討會，并邀請城市規劃、城市管理、城市運行、法規政策等領域專家，多角度提出修改完善建議。北京市政府研究室參與修改完善工作。《意見》文稿經過多次修改完善，形成了共8部分28條的框架。其核心內容是圍繞“五化兩加強”的城市精細化管理工作思路，提出相關工作安排。

《意見》經北京市委常委會審議通過后，并以市委、市政府名義正式印發，并用2019年京發1號文件印發，體現了市委、市政府對加強城市精細化管理工作的高度重視。

二、《意見》出臺的目的和意義

（一）《意見》出臺的目的

深入貫徹習近平總書記對北京重要講話精神，落實北京市第十二次黨代會相關部署，切實解決新形勢下北京城市管理面臨的問題;落實《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》，推進城市精細化管理工作，讓人民群眾生活更美好。

（二）《意見》實施的意義

——實施《意見》是順應新時代的新要求。深刻領會中央、市委市政府提出的城市管理新要求。習近平總書記多次針對北京工作作出重要指示，明確“四個中心”城市戰略定位，提出京津冀協同發展、疏解非首都功能、治理“大城市病”、提高民生保障服務水平;提出要注重精治、共治、法治，提高城市精細化管理水平，構建超大城市治理體系。中央城市工作會議提出尊重城市發展規律，做好“五個統籌”。北京市第十二次黨代會提出形成有效的超大城市治理體系，提高城市精細化管理水平。北京的城市管理工作要把思想和行動統一到習近平總書記對首都工作的要求上來，不斷滿足新的發展形勢、新的城市定位、新的工作要求，加快推進精細化管理步伐，滿足人民對城市美好生活的需求。

——實施《意見》是解決新矛盾的新舉措。充分認識新時代新矛盾在城市管理領域存在的問題，主要表現在城市管理水平與市民對城市美好生活的向往有差距和不足。一是管理理念有待全面提高。重建輕管長期沒有扭轉，重面子、輕里子導致城市承載力難以提高;二是治理體系有待優化。條塊關系不順，部門協調不暢，規劃、建設、管理未形成統一整體，統籌協調體系未完全形成，城市管理仍以行政手段為主，政策、法規、標準不能滿足需要，市民參與渠道不暢，管理成本較高;三是管理手段有待完善。長期滿足于突擊整治，未形成長效管理模式，缺乏頂層設計和責任監管，難以形成精細管理格局，城市環境突出問題未有效遏制。這些問題反映出城市管理存在深層次矛盾，難以適應首都發展需要和群眾需求，通過《意見》規范措施管理，提升措施管理，以解決城市管理存在的深層次問題。

——精細化管理應堅持“六精六細”理念，即堅持管理標準和管理對象上的精準細化，堅持工作組織實施上的精密細致，堅持城市空間營造上的精雕細刻，堅持投入與管理效能上的精打細算，堅持管理手段和方式上的精明細巧，堅持管理理念和責任心上的精心細膩;統籌管理資源、強化法制建設、細化管理標準、規范管理責任、強化科技應用、完善考核評價，逐步實現城市管理的制度化、標準化、規范化、信息化、長效化，為適應首都經濟社會發展和人民群眾不斷提升的生活品質需求，提供有力保障。

三、《意見》的總體考慮

習近平總書記在對首都工作的重要講話指示中，深刻闡述了“建設一個什么樣的首都和怎樣建設首都”的時代課題。新一版《北京城市總體規劃》明確了首都的功能定位和發展思路。在剛剛結束的市“兩會”上的《政府工作報告》指出，北京正處在城市更新、高質量發展的關鍵階段，治理“大城市病”任務依然艱巨，提高城市精治共治法治水平需要下更大功夫。對首都北京而言，當前首都發展處于歷史性轉折時期，減量發展、高質量發展成為首都工作的中心任務，首都發展的新形勢使城市管理工作不能再沿襲固有模式，面臨巨大的創新壓力。北京的城市管理工作必須嚴格貫徹落實習總書記的講話精神，按照北京市第十二次黨代會的相關部署和新一版《北京城市總體規劃》的要求，積極推進城市精細化管理，堅持人民為中心的發展思想，不斷提升城市管理水平，推動城市更新和轉型發展。因此，我們立足北京城市管理面臨的新形勢和新任務，《意見》力求體現以下幾個方面要求：

一是聚焦管理機制，探索建立精細化管理體系。城市管理涉及內容龐雜，城市精細化管理更是一項系統工程。從目前來看，我們在城市管理機制方面仍然存在責任不清、協調不暢、管理不順、手段不力等工作“短板”。因此，《意見》著眼于建立健全城市管理的相關機制，從當前存在的管理問題入手，結合“精治、共治、法治”要求，提出了“五化兩提高”，即法治化、標準化、智能化、專業化、社會化，提高運行保障能力和提高統籌協調能力。重點圍繞工作機制、工作手段、工作標準等方面提出了多項措施，推進系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，著力構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的精細化管理體系。

二是聚焦自身實際，體現首都特色。北京在精細化管理方面起步較早，有很多有益的經驗，推行精細化管理具有良好基礎。《意見》總結吸收近年來北京精細化管理的好經驗、好做法，同時也借鑒了部分城市的有益做法，提出了符合北京城市管理實際的工作思路和工作重點，如網格化管理，街巷長制，小巷管家，“街鄉吹哨、部門報到”，分級分類管理等，上述工作均得到了相應的強化。

三是聚焦城市治理，推動城市管理向城市治理轉變。城市管理向城市治理轉變需由傳統的“政府包攬一切”向政府主導下發揮市場力量、基層社會組織協同作用和公民參與轉變，由單一的行政管理向法治化等精細化管理轉變，從而提高城市治理能力，適應城市發展。《意見》在向城市治理轉變方面提出了一些措施，比如在標準化方面提出了完善相關標準規范等內容，法治化方面提出了完善相關立法，規范執法等內容。特別是在共治方面，更注重發揮社會各方作用和群眾主體力量，提出了夯實社區治理基礎和發揮社會各方作用等相關措施，體現出城市管理向城市治理轉變的思路。

四、《意見》的主要內容

（一）總體思路中明確指導思想、工作思路和工作目標

——指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大精神，深入學習貫徹習近平總書記對北京重要講話精神，立足首都城市戰略定位，牢牢把握首都發展、減量發展、創新發展、高質量發展特點，完善城市精細化管理體系，提高城市精細化管理能力，著力解決城市管理突出問題，不斷提升市民對城市管理的滿意度。

——工作思路。提出順應城市管理新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心，堅持人民城市為人民、人民城市人民管，把提升市民滿意度作為城市管理工作的出發點和落腳點，落實精治共治法治要求，構建權責明晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市精細化管理體系，使之與經濟社會發展相協調，與首都城市功能定位相適應。

——工作目標。提出了到2020年和到2022年的目標。到2020年，城市精細化管理體系框架基本形成，城市精治共治法治水平得到明顯提升，城市管理領域突出問題得到緩解，市民對城市管理的滿意度進一步提高。到2022年，城市精細化管理體系初步形成，城市精治共治法治保持在較高水平，城市管理領域突出問題得到有效解決，市民對城市管理的滿意度明顯提高。

（二）加強法治建設，推動城市管理法治化

一是完善法規規章。推進重點領域法規規章的立改廢釋，形成覆蓋城市規劃建設管理全過程的法規規章制度。二是嚴格規范執法。充分運用法律法規、制度、標準來管理城市，切實提高專業執法與綜合執法水平。三是加強基層綜合執法。強化街道辦事處（鄉鎮政府）對綜合執法隊伍的統一調度，推進基層綜合執法常態化。嚴格落實“街鄉吹哨、部門報到”專項清單，圍繞綜合執法、重點工作、應急處置等領域，明確街道辦事處（鄉鎮政府）、部門相關工作職責，規范工作流程。四是營造良好法治環境。

（三）注重標準先行，推動城市管理標準化

一是完善精細化管理標準規范。對標國際一流，梳理完善相關標準規范，推動建立精細化管理標準規范體系。二是抓好標準規范的實施。做好城市精細化管理綜合標準、區域標準和行業標準的統籌。

（四）深化科技應用，推動城市管理智能化

一是加強城市管理大數據平臺建設。落實北京大數據行動計劃，加強物聯網、云計算、大數據、人工智能等技術在城市管理中的交通、規劃、環境建設等方面應用，提升城市管理智能化水平。二是健全網格化城市管理體系。明確網格化城市管理各相關部門職責清單，加快建成覆蓋城鄉、功能齊全、三級聯動的網格化服務管理工作體系。三是加強科技示范應用。在城市規劃建設運行管理領域率先實現“一庫一圖一網”，推動大數據在電力、戶外廣告牌匾標識、建筑垃圾、燃氣、供熱等領域的智能應用。

（五）強化科學管理，推動城市管理專業化

一是加強專業化隊伍建設。加強在崗人員教育培訓，建立城市管理隊伍培訓體系和專業等級制度，積極開展全員培訓、領導干部任職培訓和專業技能培訓。二是提升專業化服務水平。堅持以專業化為基礎，界定服務范圍，優化服務流程，廣泛采用新技術、新裝備、新模式，全面提升專業化服務管理水平。三是強化專業化指導。發揮首都高等學校、科研院所人才優勢，優化調整首都城市環境建設管理專家隊伍，建設城市管理專家智庫。

（六）引導多元共治，推動城市管理社會化

一是夯實社區治理基礎。建立以基層黨建為引領，居（村）委會為主導，業主委員會、物業公司、駐社區單位、群眾團體、社會組織、志愿者等共同參與的社區治理架構，辦好居民身邊的事、家門口的事。二是發揮社會各方作用。暢通公眾參與城市治理的渠道，圍繞城市治理突出問題和重大事項，開展社會公眾共商共議活動;健全城市管理公眾評價機制，完善公眾意見采納情況反饋機制，不斷凝聚社會共識。三是加強社會誠信建設。加快推進政府和社會信用信息整合歸集共享，建設全市統一的公共信用信息服務平臺，為城市治理奠定堅實基礎。

（七）加強城市日常運行管理，提高綜合保障能力

一是確保能源體系安全。構建多源、多向、多點能源供應體系，加大能源供應通道建設力度，抓好能源保障工作，確保電力、燃氣、成品油、煤炭等供給充足、總量平衡。二是加強交通綜合整治。推進以軌道交通為主的公共交通體系建設，優化公交線網布局，改善自行車和步道系統，提高綠色出行比例。三是加強地下管線綜合管理。建立健全地下管線綜合管理體制，落實地下管線行業主管部門職責。四是加強供水排水和防洪排澇管理。加強水源地保護，統籌推進南水北調市內配套工程、自備井置換、老舊小區供水管網改造等工程，形成外調水和本地水、地表水和地下水聯合調度的多水源供水格局。五是加強應急管理保障。建立健全應急值守、信息報送、物資儲備、快速反應、現場協調等工作機制，提高應急綜合處置能力。

（八）加強體制機制保障，提高統籌協調能力

一是加強組織領導。完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的城市管理體制。二是深化改革創新。科學劃分城市管理主管部門與相關行政主管部門的工作職責，研究制定城市管理責任清單，解決部門職責交叉問題。三是加大資金保障力度。四是加大宣傳教育力度。五是完善績效考核評價機制。