探索管理體系聚焦品質提升構建長效機制

嚴坤

2017年9月，黨中央、國務院批復了《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，要求創新城市治理方式，加強精細化管理，推進城市治理體系和治理能力現代化。

2019年1月，北京市委、市政府以年度1號文件的形式，印發《關于加強城市精細化管理工作的意見》（京發〔2019〕1號），為進一步提高北京城市精細化管理水平，構建有效的超大型城市治理體系指出了方向。這個文件的出臺，體現了市委、市政府領導對城市精細化管理的高度重視，標志著北京的城市建設和管理工作進入了新的階段。

近年來，市規劃和自然資源委在市委、市政府的堅強領導下，在兄弟單位的大力支持下，緊扣深入落實北京新版城市總體規劃的中心工作，以“探索管理體系、聚焦品質提升、構建長效機制”為主線，以首善標準著力組織編制各類城市設計導則，強化標準引領，積極營造多方參與的工作氛圍，在加強城市精細化管理方面進行了一系列實踐。

一、探索一套城市設計管理體系

（一）分層編制，銜接城市規劃體系

結合《北京市城鄉規劃條例》修訂工作，按照總體、街區、地塊三個層級，探索建立與現行控規編制機制緊密銜接的城市設計編制體系。

總體層面，一是組織開展“北京城市基調和多元化的戰略方案”征集，歸納總結、凝聚共識，形成《北京城市基調與多元化研究報告》，為全市的城市風貌管控明確總體方向。二是組織開展《老城總體城市設計》研究，從宏觀—中觀—微觀三個層面提出老城保護復興思路和設計內容。三是制定《分區規劃城市設計專題編制技術要求》和《中心城區總體城市設計要點》，統籌各區規劃編制工作，充分發揮城市設計在精細化管理方面的統領作用。

街區層面，近年來在奧林匹克公園、北京商務中心區、中關村西區、大望京商務區等重點功能區范圍內，陸續開展了以系統城市設計指引功能區建設的實踐，以街區城市設計作為控規的補充文件，共同管控城市空間形態與建筑風貌。

地塊層面，在麗澤商務區等重點地區內的重點項目方面，開展地塊層面精細化城市設計，從強制性和引導性兩方面加強建筑實體與公共空間管控，把精細化管理落到實處。

（二）分區管控，突出重點兼顧一般

結合城市總體規劃要求和近、遠期重點建設區域，提出城市設計重點地區劃定和管理原則，銜接各層級行政部門權責。在總體規劃階段，劃定重點地區并提出管控要求。在控制性詳細規劃階段，補充完善重點地區并納入街區控規。在地塊設計及項目建設階段，在重點地區范圍內落實上位管控要求，并進行精細化設計。一般地區通過普適性通則進行管控。

目前，全市初步劃定了城市設計重點地區總計約800平方公里，占總城市建設用地的28%;其中一級約391平方公里;二、三級約409平方公里。這些地區劃定后有利于進一步規范和引導城市建設，加強城市風貌管控和塑造。

（三）分項研究，編制各類專項導則

針對不同城市空間所面臨的不同問題，陸續組織規劃和設計團隊編制了《北京城市設計導則》《北京街道更新治理城市設計導則》《北京濱水空間城市設計導則》《北京城市色彩城市設計導則》《北京市無障礙系統優化設計導則》和《北京第五立面和景觀瞭望系統城市設計導則》等專項導則，為城市精細化管理提供依據和參考。

二、聚焦城市公共空間品質提升

（一）聚焦城市街道環境改善

為了配合全市“疏解整治促提升”專項工作，我委會同市城市管理委組織編制了《核心區背街小巷環境整治提升設計管理導則》，對街道空間所涉及的各種要素提出了指導意見，為街道整治工作提供技術參考。

為了做好核心區重點地區環境整治工作，我委組織編制了《核心區四橫五縱等重點街道城市設計導則編制技術指引》，就地安門東大街、地安門西大街、景山后街、前三門大街、地安門外大街、地安門內大街、南長街、北長街、南池子大街、北池子大街等重點街道的整治和提升工作做出了指引，特別強調了將街道的車行空間、人行空間、市政設施帶以及街道界面所構成的“U”型空間進行整體設計和管控。

在做好上述專項工作的同時，在市委、市政府主要領導的指導下，我委將街道設計作為提升公共空間品質的重要切入點，面向全市的街道空間提升和綜合治理工作，會同市發展改革委、市城市管理委等單位編制了《北京街道更新治理城市設計導則》，從規劃編制、街道管理、項目實施等多方面出發，全方位加強街道空間的精細化治理。該導則的核心是推動四個轉變：

第一， ?從以車優先轉變為以人優先。

街道功能包括交通、市政、景觀、交往、禮儀等多項內容。長期以來，街道建設與管理以提升機動車交通組織效率為主要導向，對街道功能的復雜性認識不足，對人的需求重視不夠。推動街道建設理念的轉變，充分重視人的交流和生活方式，在街道空間資源配置上優先保障行人和非機動車的權益。

第二，從紅線管控轉變為街道空間整體管控。

街道現有的規劃設計和相關規范標準主要針對道路紅線內的斷面、市政與景觀要素提出要求，缺乏對兩側建筑界面及建筑前空間的整體考慮。應對道路紅線內外空間、地上地下空間進行一體化管控，對慢行交通、公共交通、機動車交通、街道公共活動、綠化景觀和市政設施等功能進行統籌考慮和安排。

第三，從政府單一管理轉變為協同共治。

街道治理涉及眾多城市管理者、建設者和使用者，以往政府單一管理的模式已難以滿足多元使用者的需求。應堅持以問題為導向，緊密圍繞街道使用者的實際需求，優化公共資源配置，明晰多元主體在街道治理中的權責關系，建立政府、市場、社會對街道空間的協同共建、共治、共享機制，實現從政府單一管理轉向多元協同共治。

第四，從部門多頭管理轉變為平臺統籌管控

街道空間和設施管理涉及規劃、交通、城管、園林綠化等眾多部門，其功能的復合性和形象的重要性對各管理部門提出了極高要求。應破除各部門條塊分割、各自為政的傳統觀念，推動街道治理理念統一和權責明晰，建立街道統籌協調平臺，創新街道綜合治理體系，堅持以空間的高效利用和優化配置為導向，促進多部門溝通協作，完善街道規劃、建設、管理全流程管控機制。

該導則在設計目標上突出首都風范、古都風韻和時代風貌的特色營造;在管理機制上，建議搭建街道公共空間規劃建設管理協作平臺，對街道空間的6大類41小類設施要素提出設計指引和全過程管控措施，引導全社會關注并參與到街道更新治理工作，為步行、騎車、公交、私家車等不同的出行方式有針對性地提供便利;為老人、孩子等需要關愛的群體提供更好的服務。

（二）聚焦歷史街區風貌保護

核心區以傳承歷史文化、優化提升品質為目標，形成了以環境整治提升為重點的工作特色。

為了推動北京歷史文化街區的傳統風貌保護工作，規范引導歷史文化街區的規劃設計和建設行為，改善歷史文化街區的居民生活條件，我委組織編制了《北京歷史文化街區傳統風貌保護和控制設計導則》。《導則》從整體風貌、建筑、街巷空間及附屬設施三個層次規范引導規劃設計和建設行為，明確街區內的保護要素和整治要素，包括歷史形成的街區天際線、整體形態特征和色彩基調，歷史形成的街區功能，歷史街區的人口構成和社區結構，街道和胡同肌理等，采取有針對性的傳統風貌控制措施。

東城、西城也結合各區特點，有針對性地出臺了相關的風貌保護和設計導則。東城區按街區編制了雍和宮、南鑼鼓巷、東四南等歷史街區系列《風貌保護管控導則》，任命“小巷管家”和責任規劃師，提高了公共空間的設計質量和公眾認可度。

西城區出臺了《北京西城街區整理城市設計導則》，為推動老城保護和風貌提升、開展城市精細化管理夯實了基礎。

（三）聚焦無障礙環境建設

為推進總體規劃落實，堅持高起點和高標準的首都環境建設，針對目前存在的無障礙設施各自為政、分散設計的問題，我委組織編制了《北京市無障礙系統化設計導則》。《導則》對城市公共空間、各類建筑場地等無障礙設計提出要求，突出無障礙設計的普適性、通用型和系統性，打破了以往的條塊分割，將全市的無障礙設施進行了規范和引導，從技術層面為全面提升全市無障礙環境建設水平、改善城市無障礙整體運行環境提供了依據。

為提升核心區公共服務水平，充分利用大數據和現有平臺基礎，開展無障礙設施可視化、數據化研究工作，采集核心區公共空間無障礙設施數據，調查無障礙設施的空間分布和設施規范化程度，我委組織市測繪院專業技術團隊實地采集盲道總里程358公里，緣石坡道8000余處，公共建筑出入口2000余處，提示盲道近萬處。調研成果納入地理國情普查登記系統，為今后的優化工作提供了決策支持。

為了更好地服務2022年北京冬奧會、冬殘奧會，我委還組織制定了《冬奧會、冬殘奧會主辦城市無障礙環境提升行動方案》。在全市范圍內開展無障礙環境摸底調查工作，以奧運場館及周邊基礎設施、城市道路、公共交通、住宿酒店、公共衛生間、購物場所、旅游景區等城市相關區域設施設備和信息無障礙建設情況為重點，全面了解和掌握全市無障礙環境建設水平，為全面提升全市無障礙環境建設水平提供決策依據和實施建議。

三、構建公共空間治理長效機制

（一）搭建市區聯動城市設計試點工作平臺

2017年3月，北京被住建部列為第一批城市設計試點城市。我委按照住建部的要求，圍繞創新管理制度、探索技術方法、傳承歷史文化、提高城市質量四個方面，會同市、區各部門搭建了市區聯動城市設計試點工作平臺，鼓勵各區開展各個層級的城市設計實踐，并采用試點先行、經驗共享的形式，共同創建新時期城市設計示范標桿。

我委在官方微信開通了“城市設計說”專欄，采用輕松活潑的方式，向社會公眾推送城市設計知識、共享各區試點項目的成功經驗。專欄開通后，已經發布了20余期文章，其中很多篇文章的單篇閱讀量過萬，有效地樹立了宣傳品牌，幫助公眾更好地理解和支持北京的城市風貌品質提升工作。

（二）組建城市設計專家智庫和技術支撐團隊

我委依托首規委專家咨詢平臺，在全國范圍內邀請城市規劃、城市設計、建筑設計和歷史文化名城保護方面的專家，成立城市設計專家委員會，為全市公共空間品質提升和特色風貌塑造提供全過程咨詢服務。此外，我委還通過公開招投標方式，選定20余家熟悉北京實際情況、長期穩定、綜合實力較強的城市設計單位作為城市設計支撐機構庫。各區政府也充分發揮研究型事業單位力量，引入責任設計師團隊，建立總建筑師制度，加強第三方協助編制城市設計和建筑方案審查。

（三）開展北京公共空間改造提升系列工作

為了完善公共空間共建共治共享的長效機制，我委會同市發展改革委、市城市管理委等部門研究制定了《北京公共空間改造提升三年行動方案（2019—2021年）》。該方案已經上報市政府批準，即將發布。我委計劃在未來三年里，按照“三年分步走”原則，每年打造一批高標準、高品質、人性化的公共空間，切實增強人民群眾的獲得感和幸福感。

作為三年行動方案的重要組成部分，我委在2018年下半年成功舉辦了以“人人營城·共享再生”為主題的公共空間城市設計大賽。大賽選取東城區革新里、西城區北展南廣場、海淀區萬泉河暢春新園、朝陽區雅寶城南廣場等10個地塊組織開展設計，調動政府、專家、設計單位和社會公眾的積極性，營造了全民關注、共同改造提升公共空間的熱烈氛圍，吸引了來自120家高校、70所設計機構的1500余個團隊報名，最終產生了85個獲獎作品。這些獲獎作品已經反饋給項目實施主體。下一步，我委將繼續做好實施方案的優化完善，確保優秀的創意能夠落地。

四、關于做好下一步工作的思考

在系統編制各項城市設計導則、構建各部門協同共治長效機制的同時，我委還結合全市的工作重點，按照做好精細化管理的要求，積極推動公共空間改造和提升實施工作。

我委會同西城區政府組織開展了阜內大街的整治提升工作，會同市殘聯開展了市園會國際館和中國館的無障礙改造工作，這些工作都取得了比較好的效果。同時，我委還從居民群眾身邊的“小微空間”入手，積極開展改造提升工作，例如東城區的前門三里河水系建設、西城區的廣陽谷“城市森林”、朝陽區三里屯街道的瑜舍“微花園”改造等項目，也都取得了良好的社會效益。

新版城市總體規劃把加強城市精細化管理放到了非常重要的位置。各部門應當共同努力，在規劃方面做到高標準引領，在設計方面做到高水平落實，在管理方面做到全過程銜接。通過精心規劃設計和保護提升，使北京擁有更多富有文化魅力的歷史建筑、令人賞心悅目的現代建筑、舒適整潔的街道、清新宜人的綠色開放空間和清澈美觀的河流，使廣大市民享有生活便捷、環境宜人、景觀優美、具有豐富文化體驗的公共空間，使首都北京真正成為國際一流和諧宜居之都。