大數(shù)據(jù)背景下我國環(huán)境治理非正式制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)路徑

史亞東

一、引言

如果把制度理解為一種行為規(guī)則，則將制度區(qū)分為正式制度和非正式制度的方法逐漸演變成了一種基本的制度分析視角。

正式制度是人們設(shè)計出來的、以正式方式加以確定的各種制度安排，包括政治（和司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，通常有成文并由權(quán)力機(jī)構(gòu)來保證實(shí)施。而所謂非正式制度，則是人們在長期交往中無意識形成的、具備代代相傳特點(diǎn)的，包括習(xí)俗、慣例、規(guī)范、文化以及意識形態(tài)和價值觀等因素的行為規(guī)則。這其中，意識形態(tài)和價值觀在非正式制度中具有核心地位。

按照上述制度分析的視角，環(huán)境治理中的正式制度（規(guī)制），可以理解為由權(quán)力機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施的、成文的、對人類環(huán)境行為進(jìn)行約束的規(guī)則安排，它既包括了“命令—控制”式的管制措施，即政府頒布的環(huán)境法律法規(guī)、制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等;又包括了市場化的政策機(jī)制，主要包括排污稅和排污權(quán)交易機(jī)制等。

與此同時，環(huán)境非正式制度的內(nèi)涵相比正式制度而言，較難全面、清晰地進(jìn)行概括。它應(yīng)當(dāng)指的是與環(huán)境治理中的正式規(guī)制相對立的、在社會演進(jìn)中無意識形成的、一般不成文的、約束人類環(huán)境行為的那部分規(guī)則安排。其核心包括了人類在長期實(shí)踐和社會演化中形成的自然觀、資源觀和人類發(fā)展觀等生態(tài)價值觀念，以及生態(tài)倫理道德和環(huán)保意識形態(tài)等方面。

環(huán)境非正式制度的提供者既來源于公眾，又可以由國家提供。在行為實(shí)踐中，其具體表現(xiàn)為：人類對應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題所做出的自愿的、自發(fā)的和自我實(shí)施的行為約束和安排。環(huán)境非正式制度起源于文化，帶有傳承性和延伸性，并且在短期內(nèi)不易變化。這種非正式制度是環(huán)境治理中正式規(guī)制的基礎(chǔ)，具有先導(dǎo)性。在正式環(huán)境規(guī)制建立之前，環(huán)境非正式制度協(xié)調(diào)、平衡、主導(dǎo)著人類對自然的影響。

對于發(fā)展中國家的環(huán)境治理來說，環(huán)境非正式制度的作用至關(guān)重要。正如諾思所言，“雖然正式規(guī)則可以在一夜之間改變，但非正式規(guī)則的改變只能是漸進(jìn)的”[1]。發(fā)展中國家的環(huán)境治理不能完全依賴于制度移植，要特別重視環(huán)境非正式制度的作用，而且這種環(huán)境非正式制度要在挖掘和傳承自身文化、習(xí)俗、宗教和信仰等基礎(chǔ)上不斷強(qiáng)化和演進(jìn)。所以說，發(fā)展中國家環(huán)境治理模式的創(chuàng)新突出體現(xiàn)在環(huán)境非正式制度上。這種創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是一種正式環(huán)境規(guī)制與非正式環(huán)境制度相融合的創(chuàng)新。

二、大數(shù)據(jù)背景下環(huán)境非正式制度的意識形態(tài)構(gòu)建

（一）環(huán)境治理與制度創(chuàng)新

我國環(huán)境治理的創(chuàng)新首先體現(xiàn)在制度創(chuàng)新上，對于發(fā)展中國家來講，制度創(chuàng)新突出體現(xiàn)在環(huán)境非正式制度方面。實(shí)踐表明，完全依靠“自下而上”式地推動公眾環(huán)境意識的覺醒，不符合我國文化與國情。因此，從國家意識形態(tài)層面建設(shè)環(huán)境非正式制度，進(jìn)而帶動公眾生態(tài)環(huán)保價值觀的形成成為必要途徑。物質(zhì)主義激勵了工業(yè)文明和現(xiàn)代化，而技術(shù)進(jìn)步和科技發(fā)展也為新的意識形態(tài)的構(gòu)建提供了實(shí)現(xiàn)手段。

面對當(dāng)前信息化的時代浪潮，在多元社會文化和價值觀相互滲透、相互影響的大背景下，我國生態(tài)文明意識形態(tài)的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，由單一地正面教育向多途徑地間接影響和潛移默化地教育所轉(zhuǎn)變。而意識形態(tài)建設(shè)發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用和優(yōu)勢，可以使這種轉(zhuǎn)變順利而有效。

（二）有效引導(dǎo)公眾對生態(tài)文明思想產(chǎn)生認(rèn)同感

大數(shù)據(jù)時代，信息傳播具有海量化、碎片化、立體化、多元化和去中心化等特點(diǎn)。社會中的每一個個體都可以成為信息傳播的中心，而信息傳播背后的主體身份、目的、意圖等特征則被忽略或隱匿。意識形態(tài)的滲入和傳播因而可以借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)“潤物細(xì)無聲”的效果。

因此，我國生態(tài)文明的意識形態(tài)建設(shè)必須牢牢占領(lǐng)大數(shù)據(jù)時代下的宣傳陣地， 做好“話誰來說”和“話怎么說”的問題，使公眾對生態(tài)文明的思想產(chǎn)生認(rèn)同感，對意識形態(tài)的接受不流于形式而是內(nèi)化于心。在大數(shù)據(jù)信息傳播的陣地前沿，生態(tài)文明思想的傳播要掌握話語權(quán)和主動權(quán)：一是要積極培育和利用意見領(lǐng)袖、網(wǎng)絡(luò)大V，在新媒體領(lǐng)域全面滲入;二是要更新話語表達(dá)方式，使意識形態(tài)的傳達(dá)更加貼近生活，更加“接地氣”;三是要加大對算法和數(shù)據(jù)的利用，通過分析用戶偏好和使用自動推薦技術(shù)，擴(kuò)大生態(tài)文明思想的傳播途徑和范圍。

三、大數(shù)據(jù)背景下推進(jìn)基于公眾參與的環(huán)境非正式制度的完善

（一）“自上而下”與非正式制度

“自上而下”地利用國家意識形態(tài)提供環(huán)境非正式制度，進(jìn)而影響公眾個人價值觀的形成，是當(dāng)前我國環(huán)境治理中非正式制度創(chuàng)新的重要途徑。公眾生態(tài)價值觀和環(huán)境意識雖然是影響公眾環(huán)境參與程度與效果的決定因素，但是與此同時，公眾環(huán)境參與的實(shí)踐本身也會促進(jìn)和影響公眾生態(tài)價值觀和環(huán)境意識的形成。

目前，我國公眾環(huán)境參與正在由對環(huán)境事件的不滿、維權(quán)和投訴的傳統(tǒng)方式，向與政府協(xié)商互動進(jìn)行決策和對其他主體進(jìn)行監(jiān)督等現(xiàn)代治理方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變。而這其中，環(huán)境信息披露無疑是影響這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素。在大數(shù)據(jù)背景下，無論是在環(huán)境風(fēng)險發(fā)現(xiàn)方面，還是在信息可信度、信息公開與共享等方面，環(huán)境信息披露的功能都將進(jìn)一步放大。由此，公眾可以借助更加完善的信息披露機(jī)制，通過征詢、調(diào)研、座談、聽證等方式，實(shí)現(xiàn)社會治理的主體化功能。

首先，在環(huán)境風(fēng)險發(fā)現(xiàn)上，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠避免信息“孤島化”，通過利用不同來源、不同維度、不同時間和不同區(qū)域等數(shù)據(jù)的耦合關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境風(fēng)險的精準(zhǔn)預(yù)測和發(fā)現(xiàn)。2016年，國家環(huán)保部在印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》中，明確提出了要推進(jìn)數(shù)據(jù)資源全面整合共享：利用物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，提高對大氣、水、土壤、生態(tài)、核與輻射等多種環(huán)境要素及各種污染源全面感知和實(shí)時監(jiān)控能力;建設(shè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境污染、自然生態(tài)、核與輻射等國家生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫;形成環(huán)境信息資源中心，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。

其次，在信息可信度方面，大數(shù)據(jù)時代下由于數(shù)據(jù)來源多元化、維度多樣化、信息海量化，只要依靠科學(xué)手段，信息和數(shù)據(jù)造假的行為會被極易識別，信任體系將更加容易建立和維護(hù)。以區(qū)塊鏈技術(shù)為例：由于該項技術(shù)是基于互聯(lián)網(wǎng)分布式數(shù)據(jù)存儲的技術(shù)，其點(diǎn)對點(diǎn)傳輸、共識機(jī)制以及加密算法，能夠建立不同主體之間的信任網(wǎng)絡(luò)，具有去中心化、可溯源、集體維護(hù)和信息無法篡改等特點(diǎn)，在環(huán)境信息的信任體系構(gòu)建方面具有極大的應(yīng)用。

再次，大數(shù)據(jù)推動了環(huán)境信息的開放和共享。2015年，國務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》指出，要在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放，而其中資源、環(huán)境和氣象等生態(tài)資源數(shù)據(jù)位于優(yōu)先推動開放之列。

《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》指出，要優(yōu)先推動向社會開放大氣、水、土壤、海洋等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)，區(qū)域、流域、行業(yè)等污染物排放數(shù)據(jù)，核與輻射、固體廢物等風(fēng)險源數(shù)據(jù)以及化學(xué)品對環(huán)境損害的風(fēng)險評估數(shù)據(jù)，重要生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)等自然生態(tài)數(shù)據(jù)，環(huán)境違法、處罰等監(jiān)察執(zhí)法數(shù)據(jù)。由此可見，在大數(shù)據(jù)背景下，環(huán)境信息的質(zhì)量、可信度以及可獲得性等方面的提升將助推公眾環(huán)境參與方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。

（二）創(chuàng)新傳統(tǒng)參與方式渠道

除了上述分析，在大數(shù)據(jù)背景下，公眾對環(huán)境事件的投訴和維權(quán)還可以通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺進(jìn)行表達(dá)，傳統(tǒng)參與方式的渠道因此更加多元化，公眾參與的效率和程度都將獲得大幅度提升。

在公眾參與的平臺建設(shè)中，大數(shù)據(jù)完全可以在以下幾個方面發(fā)揮優(yōu)勢：

第一，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)整合相關(guān)資源，由此建立環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)問政的“云平臺”。環(huán)境投訴平臺應(yīng)當(dāng)涵蓋所有類型的網(wǎng)絡(luò)客戶端，如采用專業(yè)網(wǎng)站、微博、微信等多種形式的平臺建設(shè)。投訴方式不再局限于文字，而是可實(shí)時發(fā)布圖片、音頻、視頻和位置信息等數(shù)據(jù)。同時，整合綜合性問政平臺、國家級網(wǎng)絡(luò)問政平臺、投訴舉報熱線等其他投訴方式中有關(guān)環(huán)境治理投訴的數(shù)據(jù)，在確保安全性的前提下，建設(shè)統(tǒng)一的環(huán)境投訴數(shù)據(jù)“云平臺”，構(gòu)建公眾可以隨時隨地、多種方式的“云投訴”，政府部門迅速高效地“云回應(yīng)”機(jī)制。

第二，通過利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，有效降低政府部門的回應(yīng)成本，提高政府部門的工作效率。實(shí)踐表明，云計算、人工智能等大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠保證政府部門回應(yīng)的連續(xù)化、實(shí)時化和智能化。以人工智能為例，通過對包括文本、圖像、視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的機(jī)器學(xué)習(xí)，政府部門的回應(yīng)可以極大地降低人工成本，同時增強(qiáng)回應(yīng)的權(quán)威性。機(jī)器學(xué)習(xí)還可以被廣泛地運(yùn)用于“云平臺”上，對于投訴數(shù)據(jù)的分析方面，通過建立相關(guān)評價指標(biāo)，為政府相關(guān)部門提供及時有效的信息反饋、預(yù)警或決策建議。

第三，通過利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，開展公眾環(huán)境輿情監(jiān)控，及時掌握公眾對環(huán)境關(guān)心和訴求的變化趨勢，暢通政府部門與公眾相互溝通的渠道，及時引導(dǎo)和處理環(huán)境輿情突發(fā)事件和群體性事件。政府相關(guān)部門及時掌握公眾環(huán)境輿情變化，了解和掌握公眾對環(huán)境關(guān)心和訴求情況，做到及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境中的突出問題，在公眾投訴之前及時進(jìn)行引導(dǎo)，避免輿情進(jìn)一步發(fā)酵。

綜上所述，在環(huán)境非正式制度創(chuàng)新路徑的實(shí)現(xiàn)上，大數(shù)據(jù)一方面可以推進(jìn)“自上而下”的生態(tài)文明意識形態(tài)的構(gòu)建和傳播;另一方面，大數(shù)據(jù)背景下環(huán)境信息披露的革命，將會帶來公眾在環(huán)境參與方式上和環(huán)境參與內(nèi)容上的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。通過提升公眾參與的程度與質(zhì)量，形成“自下而上”式的環(huán)境非正式制度構(gòu)建。

四、結(jié)語

發(fā)展中國家在照搬發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的模式和工具時，往往不能取得良好的效果，分析其產(chǎn)生的原因，在于發(fā)展中國家缺乏發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理的政策和工具實(shí)施的良好的制度環(huán)境。

第一，本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)下制度分析的視角出發(fā)，闡述了環(huán)境非正式制度對于發(fā)展中國家環(huán)境治理模式創(chuàng)新的意義。在大數(shù)據(jù)背景下，環(huán)境非正式制度的構(gòu)建有了新的技術(shù)條件。從生態(tài)文明的意識形態(tài)構(gòu)建和基于公眾參與的非正式制度建設(shè)兩個方面，探討了大數(shù)據(jù)背景下，推進(jìn)環(huán)境非正式制度建設(shè)的具體路徑。

第二，本文從制度因素入手，分析了環(huán)境非正式制度對于發(fā)展中國家環(huán)境治理的意義。借助于大數(shù)據(jù)的時代背景和國家相關(guān)戰(zhàn)略的實(shí)施，環(huán)境非正式制度的創(chuàng)新具備較好的實(shí)現(xiàn)路徑。一是在大數(shù)據(jù)背景下，生態(tài)文明意識形態(tài)的構(gòu)建通過轉(zhuǎn)變思路和方式，取得內(nèi)化于心、“潤物細(xì)無聲”的良好效果，增加和擴(kuò)大生態(tài)文明思想的傳播途徑和范圍;二是借助于大數(shù)據(jù)技術(shù)，營造環(huán)境信息披露的“浪潮”，推動基于公眾參與的環(huán)境非正式制度建設(shè)。

在全球環(huán)境問題日益凸顯的當(dāng)前，發(fā)展中國家的環(huán)境治理不能一味照搬發(fā)達(dá)國家的治理模式和工具。在正式制度環(huán)境薄弱的條件下，環(huán)境非正式制度的建立和完善，是創(chuàng)新發(fā)展中國家環(huán)境治理模式的突破口。我國應(yīng)緊緊抓住新時代變革的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在大數(shù)據(jù)背景下推進(jìn)環(huán)境治理水平的提升。

參考文獻(xiàn)

[1]道格拉斯.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》杭行譯[M].上海：格致出版社，2014年版，第3頁。

（責(zé)任編輯：李靜敏）