新時代城管工作協調創新的著力點

何應清

一、城市管理行政執法凸顯的幾個問題

（一）主體法律法規缺失

一是至今我國尚沒有一部關于城市管理的主體法律法規。現行城市管理的行政處罰權來自各個主體執法部門的集中授權，城管部門的執法依據分散在各部門的法律法規中，導致實際工作中出現執法真空和相互交叉的問題，執法工作缺乏嚴肅性和規范性。“借法”執法使法律法規賦予城管部門的強制措施不夠，一些違法行為的處罰種類不能適應城市管理執法需要，致使一些違法行為不能及時有效地進行處罰。同時，城管部門從其他部門集中的行政處罰權往往是其他部門管不好而又不愿管的棘手問題。二是地方立法滯后。比如四川省樂山市，雖然已經取得了地方立法權，但是由于立法涉及的程序多、時間長，尚未出臺城市管理的地方性法規。三是國家層面沒有設置城管部。城管體制改革的文件雖然已將住建部作為各級城管的上級主管部門，但只是在住建部設置了一個掛牌機構，沒有設置獨立的城管部。各省也只是在住建廳掛牌設置了城管監督局（多數為正縣級機構）。如此設置不能有效指導監督檢查和支持基層城管工作。

（二）部門聯動不夠

一是城管委作用發揮不充分。各級城管委應發揮“牽頭抓總、協調各方、督促檢查、考核評比”的作用，但是多數城管委的作用發揮不充分不到位。二是審批權、管理權、執法權分離，雖然能起到相互監督的作用，但是不能從源頭上監管違法行為，導致“批而不管、一批了之，管而不批、情況不明”，事前、事中監管成為空話，一些違法事實不能提前介入及時進行查處。違法事實不能控制在萌芽狀態，一旦給相對人造成較大的經濟損失后再去查處難度加大或導致暴力抗法。審批權、管理權、執法權分離還會造成相互推諉，出現審批、管理和執法脫節。三是部門之間信息不暢通、資源不能共享，關口不能前移，原本可以事前監管的卻形成既成事實而無法監管和查處。四是橫向聯系機制不暢，致使城管執法與相關部門難以形成合力。五是沒有形成全社會參與城市管理的局面。

（三）執法保障不到位

一是公安護法受到制約。由于執法對象的特殊性（大多是小攤小販），當事人往往不配合。有些地方雖然安排了公安巡警派駐城管，但是大多限于“協助、配合”，且公安巡警本身不具備獨立辦理涉及阻礙城市管理執法案件的辦案權（辦案權在基層派出所），因此在處置妨礙公務和暴力抗法時大多采取說教勸阻的方式，缺乏現場有效控制當事人的強制措施，難以對違法當事人形成強有力的威懾作用，同時城管執法人員的執法安全也得不到有力保障。一些基層派出所為息事寧人往往將妨礙執行公務作為普通民事糾紛進行處理。二是法院強制執行渠道不暢通。按照法律規定，當事人不履行處罰決定的，應當申請人民法院強制執行。但是，人民法院由于自身強制執行負擔較重、人員少，基本不受理城管部門的行政強制執行申請，即使受理，法院的執行往往也要等到訴期屆滿，程序煩瑣，難免一拖再拖。在此期間，很多案件的當事人已不知去向，致使案件無法執行，客觀上導致違法行為得不到及時制止而形成蔓延趨勢。

（四）執法強制手段欠缺

城管部門執法處理的是事，但面對的是人，大多數時候，行政相對人不配合執法。一是調查取證難。城管部門缺乏強制手段進一步查實當事人的基本情況。許多當事人拒絕提供身份證明、修建手續、審批手續等，對城管部門的調查不理睬不配合，甚至干擾調查。二是強制執行難。現行法律法規對違法人員設置的處罰條款主要是罰款、暫扣物品、強制拆除，但對這些處罰條款能否執行到位沒有設定后續保障措施，致使城管部門強制執行手段不完整，缺乏應有的力度和威懾力。即使城管部門享有自行強制執行權，但是對拒不執行行政處罰決定的往往顯得力不從心，無法進一步制約。三是法律法規對執法后續保障手段設定缺失。一些違法者之所以敢于與執法人員公開對抗，根本原因在于法律設定上對違法人員不能采取強制執行措施。此外，即使處罰決定得到履行，對當事人的名譽、權利等也沒有影響。外來流動人員反復進行違法活動，客觀上造成“弱勢執法者、強勢違法人”的尷尬局面，法律的尊嚴和權威受到挑戰。四是暴力抗法屢有發生。特別是在執行強制拆除時，當事人堅決抵制，暴力威脅、阻礙執法，不僅圍攻執法隊伍，甚至還打傷執法人員，執法人員的人身安全受到極大威脅。五是查封施工現場可操作性不強。特別是執法部門張貼封條后，如果當事人擅自撕毀封條，城管部門卻又往往缺乏有效的處理措施和手段。

（五）市區城市管理體制不順

目前，樂山市城市管理行政執法局的職能僅限于行政執法，審批權、管理權主要在相關部門和市中區人民政府。市中區人民政府是管人不管事，而樂山市城市管理行政執法局是管事不管人。由于在城市管理上對市中區政府及其街道辦事處、鎮（鄉）、社區、村、組沒有明確相應的任務和職責，導致基層組織對城市管理工作缺乏積極性、主動性和責任心，有的甚至不支持不配合，增加了事前監管、違法舉報和行政執法的難度。

（六）城市功能缺失

城市基礎設施不配套、功能不完善、短板太多。一是主體功能欠缺，諸如人行天橋和下穿隧道等道路交通設施不完善導致交通長期擁堵;市政設施不配套，雨污分流和污水管網建設滯后導致污水橫流;商貿服務嚴重滯后，農貿市場位置偏僻、數量不夠、建設標準不高。尤其是菜市場、倉儲、物流等嚴重不足導致以街、路為市和占道經營普遍存在;地下空間開發利用缺乏系統性和前瞻性，缺乏統一規劃和超前建設，導致地下管網布局混亂，人行道長期反復開挖和重復建設，空中亂牽亂掛各種電纜線;停車位嚴重不足導致亂停亂放等。二是城市建筑單體設計缺乏特色和個性，許多單體的建筑建成后不得不由政府再次投資進行風貌塑造，既重復建設浪費資源又帶來一定的安全隱患。三是許多建筑商住一體規劃建設，樓上住戶對樓下商業的油煙和噪聲擾民投訴不斷。四是在商業門市的開發中沒有進行統一規劃設計修建店招店牌位置，致使店招店牌五花八門，影響城市景觀。五是住房樓頂設計多為框架結構，沒有進行統一規劃設計為坡屋頂，這種設計既容易從源頭上滋生違法建設又不隔熱也不美觀。六是城市建筑的總體色調隨意性較大，缺乏地方特色和統籌，沒有形成自身特點和風格，不能體現地區地域特色。這些問題的客觀存在使城管部門的工作自始至終停留在治標不治本上，陷入整治—反彈—再整治—再反彈的治理怪圈，不僅給廣大市民的生產生活帶來不便，也使城管執法處于疲于奔命的尷尬狀態，執法部門的權威受到嚴重影響。

（七）市民素質亟待提高

一是市民的法治意識和守法護法意識不強，同一個人在不同時間、地點對城管執法的認識具有兩面性。執法實踐表明，很多市民一方面要求執法管理部門依照有關法律法規加強城市管理，比如對治理占道經營、亂停亂放、違法建設等“城市病”，甚至認為現有的法律法規的執行力度不夠，要求給予重罰重處重管;一方面又沒有約束自身行為，比如昨天剛投訴了樓下的居民晚間在人行道上喝酒吵嚷影響了家人休息，今天則在另一個地方和朋友喝酒吵嚷而影響他人。二是大多數的違法者沒有意識到自己的行為已經違法，面對執法人員還振振有詞。三是對城管執法不支持不配合，比如看到城管部門整治占道經營、暫扣物品、依法取締、拆除違法建設時經常幫倒忙。四是個別媒體的刻意報道、惡意炒作。管不好要批評你不作為，強制執行又指責你不人性化。五是市民的文明意識淡薄，缺乏公德意識。很多市民隨地吐痰、亂扔煙頭、沿街打牌、任意遛狗、公共場所大聲喧嘩等等。

（八）隊伍建設有待加強

一是城管隊員的來源相對單一且人員老化。隨著城鎮化的推進，城市規模和人口不斷擴大，管理難度加大。但是城管隊員的編制卻始終沒有增加，造成新人進不來，執法力量薄弱。二是城管部門的人員交流甚少，特別是跨系統的交流提拔更是微乎其微。三是學習培訓考察的機會少。比如市級組織的學習考察大多限于招商、工業、農業、旅游等方面。城管部門因其自身的工作性質和職能所致，很少有機會參加市里組織的外出學習考察培訓。四是法律法規、城市建設、城市規劃等方面的人才缺乏。五是協管員隊伍因工資待遇低、無晉升空間等因素造成人員流動性大，隊伍穩定性差。

二、提升城市管理的對策建議

（一）加快立法進程

一是國家層面應加快頂層立法進程，健全城管法律法規，進一步明確城市管理行政執法的獨立主體地位，規范執法程序，健全強化執法手段。同時，針對城市管理中出現的新矛盾新情況，對現有城市管理方面的法律法規進行修訂和完善，以保證其實用性和可操作性。二是地方立法要針對城市管理的熱點難點進行有針對性補充立法。三是國家層面應設立獨立機構，以加強對全國各地城管工作的監督檢查和業務指導。

（二）建立健全部門協調配合聯動機制

深入貫徹落實中共中央國務院關于城管體制改革的指導意見要求，進一步理順職能，明確職責。一是建立“黨委領導、政府主管，部門主抓、社會參與、全民動員”的城市管理治理體系。各級黨委、政府要高度重視城管工作，始終把城管工作作為提升城市形象、創造人居環境、打造城市軟實力的重要工作常抓不懈;要進一步研究制定出臺城管執法的具體實施辦法;要加大對城管執法人員的選拔和培養力度，從提高人員素質、保障執法經費、創造執法環境上給予足夠的重視。二是地市一級政府成立城管委或城管工作領導小組，市長任主任，分管市長任副主任，相關部門為成員，定期召開聯席會議，整合部門力量和資源，研究解決城管執法中的重大問題并切實加以解決。三是整合信息資源，實現信息共享。特別是要建立審批、許可及時抄告制度，加強事前監管，確保將各類違法行為控制在萌芽狀態。四是完善部門定期通報制和函告聯系制，對屬于城管部門處罰范圍的問題城管部門要及時進行處置，發現違法行為屬相關部門處罰范圍的，城管部門要及時移送處理，確保執法效率和執法效果。同時，相關部門應及時將涉及城市管理的問題函告城管部門，使城管部門能夠做到提前介入有效管控。五是加強與工商、食藥監等部門的協調配合。城管部門管理的主要對象是地攤和街邊店鋪，管理的對象大多為個體戶。按照《無證無照經營查處辦法》規定，工商機關可以查處并可以查封、扣押從事無照經營活動的工具、設備、原材料、產品（商品）等，針對無證無照經營、拒不服從管理、拒不改正者，由城管部門牽頭，工商部門給予配合，進行查封、扣押并進行處罰。這一具體的行政行為可以工商部門的名義作出，由此即賦予了這種強制措施的合法性。同樣，按照《城鄉個體工商戶管理暫行條例實施細則》規定，個體工商戶違反稅務、衛生、交通、城建、公安等部門的規章，需要扣繳或吊銷營業執照的，有關管理機關可提交工商部門進行處理。六是全社會動員，按照“誰主管、誰所有，誰經營、誰負責”的原則，嚴格落實“門前三包、院內自治”主體責任，確保市容環境秩序全覆蓋。七是共管共享，充分發揮廣大市民、群眾組織、自治組織、物業作用，實現由“管理”向“治理”全方位轉變。

（三） 健全執法保障體系

建立“城管執法、公安護法、法院司法”三方聯動的城市管理綜合執法及保障機制，增強執法力度，規范執法行為。一是城管執法，將城區劃分為多個片區，以城管執法為主體，定點管理與步行巡查、路段管理與機動巡查相結合，形成“動態化、網格化、全覆蓋”的城管執法勤務機制。二是公安護法。公安機關向城管部門派駐警察并賦予派駐警察辦理城市管理執法案件的獨立辦案權，對妨礙執行公務的，堅決依法處理到位，絕不能以民事糾紛進行處理。三是法院司法。為解決執行難，建立城管執法申請強制執行的“綠色通道”，暢通行政強制執行渠道，切實解決執行難問題，同時法院受理案件還可以審視和監督城管的執法行為是否依法規范、符合程序。

（四）完善執法手段

一是建立與紀委監察的高效對接機制，對體制內的違法人員在依法處理的同時要依法追究責任。二是將違法行為納入違法人員的個人誠信體系建設進行管理，充分體現違法行為的綜合懲戒功能。三是建立事前告知、事中監督、事后處理制約機制，對影響惡劣的違法行為聯手相關單位，采取停水停電停氣等措施進行綜合治理。四是依托數字城管，實施網格化、智能化管理，通過“非接觸性執法”發現問題解決問題。五是聯合公安機關，對查封施工現場后擅自撕毀封條者依法進行傳喚。

（五）完善市區工作機制

一是按照“屬地管理”的原則，進一步明確基層組織和基層管理人員對城管執法的宣傳、教育、制止、監管和報告責任。二是市中區人民政府與各街道辦事處、鎮（鄉）簽訂城管工作監管責任書，將城管執法納入對基層組織和基層管理人員目標考核和獎懲范圍。三是建立街巷長制，充分體現“市區一體、重心下移”的工作機制，確保將管理職責落實到街道、社區和各類自治組織。四是按照疏堵結合的原則，由市中區人民政府牽頭，在不影響交通秩序和市容市貌的地段合理設置便民點，彌補城市功能短板。

（六）完善城區設施功能

一是完善基礎設施建設。基礎設施要完善并超前，市政公用建設要先行并配套。要本著“先地下后地上”的原則，統一開發利用地下空間，先行加快建設排水、防澇、污水、供水、供氣、電纜、光纖、道橋等地下綜合管廊，從源頭上杜絕人行道反復開挖、電纜亂牽亂掛問題。要按照“先配套后建設”的原則，根據城市發展和市民需要，先行配套建設公共服務設施，不斷完善城市功能。二是注重建設細節。要精心搞好城市建筑設計，從細節上考慮城市建筑風貌、市民居住的實際需求和舒適度，為建成后的市民宜居生活和城市管理打好基礎。三是景城一體。要結合地域特色，科學規劃城市的總體色調和天際線，讓城市有機融合到大自然中。

（七）加強正面宣傳報道，提高市民素質

一是強化宣傳。要針對城市管理與市民生活密切相關的特點，搭建立體式宣傳網絡，弘揚正氣、樹立典型。二是強化“人民城市人民管”的共建共管共享理念，讓“城市需要全體市民的呵護”“城市是每個市民的城市，每個市民也同時是自己城市的細節”“人人都是城管員”的理念深入人心。要制定《城市公約手冊》，做到家喻戶曉，人人遵守。三是人人爭做“文化人”。提高廣大市民的文化素養，需要營造全民閱讀的風氣，使追求高尚的行為準則、文明健康的生活方式成為自覺行為。四是樹立核心價值觀。要不斷提高廣大市民的思想道德素養和法律意識，做善良、誠信、有法律底線思維的合格市民。五是培養市民養成良好的文明習慣。廣大市民作為城市發展與文明進步的創造者和體現者，文明素養直接影響和帶動城市的形象和文明程度。要通過各種載體弘揚文明意識，倡導健康的生活方式。六是打造城市精神。讓城市精神成為城市之魂，成為每個市民自覺守望的精神家園。

（八）以“強轉樹”為載體，提高隊伍素質能力

一是樹立以人民為中心的發展思想，切實轉變執法理念，認真踐行城管“721”工作法，轉變執法方式，規范執法行為。二是大力開展以“強基礎、轉作風、樹形象”為載體的隊伍建設活動，努力建設一支“政治堅定、作風優良、紀律嚴明、依法履職、廉潔務實、人民滿意”的新時代城市管理執法隊伍。三是大力推行權力、責任清單制，實行執法全程記錄制度，自覺接受社會監督。四是加大橫向交流力度，使城管隊伍始終保持生機與活力。五是按照城管體制改革要求，加大公開招考人員力度，切實改變人員結構和專業結構。六是加強協管員隊伍建設管理，采取有效措施提高協管員待遇。七是全員培訓經常化，本著“缺啥補啥”的原則和依法行政的要求，積極組織干部職工參加政治理論、業務知識、法律法規和軍事化等技能培訓，實行半軍事化管理，大力提高隊伍的素質能力和水平。培訓可實行學分制管理，以自學為主、單位學習培訓為輔，年終考核不及格者一律約談誡勉。八是創造條件組織干部職工外出學習考察，解放思想，開闊眼界，創新工作。九是努力打造城管文化，培育城管精神，形成積極健康陽光向上的氛圍和城管正能量。

黨的十八大以來，中央高度重視城市管理工作，專門印發了《關于深入推進城市執法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》，明確了城市管理工作的指導思想、基本原則、總體目標和重點任務，同時對城市管理工作的機構設置、職能職責、執法規范、著裝規范、保障機制等作出了明確具體的規定。這是我國當前和今后一個時期城市管理工作的綱領性文件。面對新時代的城市管理工作，作為基層的城市管理部門，我們一定要以高度的責任感，不忘初心，牢記使命，勇于擔當，當好城市管理的護衛者;要勇于實踐，探索創新，打造更加和諧宜居的城市，向廣大市民交上一份滿意的答卷，樹立“人民城管人民愛”的良好形象。

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（責任編輯：趙剛）