信息互聯互通助力跨境資本長臂監管

◎吳月剛

我國境內金融機構依照《非居民金融賬戶涉稅信息盡職調查管理辦法》（簡稱《管理辦法》）遵循“誠實信用、謹慎勤勉”的原則甄別了非居民①客戶，于2018年末完成了對非居民金融賬戶②信息盡職調查，并經統計匯總報給主管部門。據此，我國已履行國際承諾，與相關締約國進行了首次非居民金融賬戶信息交換，這標志著我國與國際間金融合作、信息互聯互通、信息交換和信息共享取得了實質進展，也為資本項下實施長臂監管，規范跨境資本流動提供了信息保障和現實手段。

非居民金融賬戶信息交換發展歷程

2010年，經合組織和歐洲委員會響應二十國集團（G20）的號召，通過議定書形式修訂了《多邊稅務征管互助公約》（簡稱《公約》），并向所有國家開放。2014年7月，經合組織發布了《金融賬戶涉稅信息自動交換標準》，即AEOI標準，標準由主管當局間協議和統一報告標準CRS（Common Reporting Standard）兩部分組成，CRS主要用于指導締約國（參與司法管轄區）定期對稅收居民金融賬戶信息進行交換。至今，全球有100多個國家和地區已經或承諾簽署《公約》并開始實施CRS。

我國于2013年8月正式簽署《公約》，2015年7月十二屆全國人大常委會第十五次會議審議并批準我國加入《公約》，2017年1月1日開始執行。《公約》的簽署和執行為我國實施CRS奠定了多邊法律基礎，也為下一步對跨境資金流動實施“長臂監管”提供了法律依據和幫助。

2017年國家稅務總局、財政部、中國人民銀行和原中國銀監會、保監會聯合出臺了《管理辦法》。為配合數據盡職調查和收錄金融賬戶信息，自動信息交換數據平臺也同步上線。出臺《管理辦法》和建立數據平臺，是參考CRS并按照我國實際情況，保障信息交換落實到實際操作層面，進一步推動信息交換工作順利啟動。

2018年12月我國履行《公約》和《金融賬戶涉稅信息自動交換多邊主管當局協議》規定的信息交換義務，完成了首次非居民金融賬戶信息交換。隨著交換信息的不斷推進，我國主管部門可以獲得并掌握我國稅收居民在《公約》締約國所持金融賬戶的詳盡信息。締約國稅收居民在離岸金融中心和“避稅天堂”等地的金融機構所持有的金融賬戶的資產日益透明。

非居民金融賬戶信息交換內容和流程路徑

我國加入《公約》的主旨是通過加強全球稅收合作提高稅收透明度，維護誠信的納稅稅收體系，打擊利用跨境金融賬戶逃避稅行為，打擊非法跨境資金流動。頒布實施《管理辦法》的目的也是“為了加強稅收征管，打擊跨境逃避稅和非法跨境資金流動，履行金融賬戶信息自動交換國際義務，規范金融機構非居民金融賬戶涉稅信息盡職調查行為”。

盡職調查和信息交換的主要內容和流程是，一國（地區）金融機構依照盡職調查標準程序，甄別非居民，篩選出非居民存量金融賬戶，再對非居民持有或控制的存款賬戶信息、托管賬戶信息、個人賬戶基本信息、賬戶類別信息和其他賬戶信息進行盡職調查，統計匯總報一國主管部門后，由一國主管部門與締約國主管部門進行信息交換，進而完成所有締約國間非居民金融賬戶信息交換，形成國際間信息交換的網絡式全覆蓋，構成信息互聯互通和信息交換共享（見圖）。

圖 非居民金融賬戶信息交換流程路徑

金融主管部門積極推進信息共享，形成監管合力

非居民金融賬戶信息交換和共享除了涉及各締約國外，對本國各職能部門使用好信息，高效精準地履行部門職責，發揮信息應有的效能也有重要意義。為此《管理辦法》規定“國家稅務總局與有關金融主管部門建立涉稅信息共享機制”。

中國人民銀行（簡稱央行）作為金融賬戶涉稅信息自動交換協議締約部門和《管理辦法》實施過程中跨部門金融監管部門，對《管理辦法》規范的對象給予了關注，推動《管理辦法》順利實施，促進政策效應更充分發揮出來。央行還依照《管理辦法》規定建立了金融賬戶涉稅信息自動交換信息共享機制，充分發揮金融賬戶涉稅信息自動交換平臺的功能，建立金融賬戶涉稅信息數據庫，與其他部門共享金融賬戶信息，推動信息互換、監管互動和結果互認，提高對違規對象的懲戒力度，共同防范跨境資金流動風險，促進涉外經濟健康發展和人員交流往來，推動世界經濟一體化進程，履行《管理辦法》中規定的金融監督管理責任。

國家外匯管理局和國家稅務總局簽署《關于推進信息共享實施聯合監管合作備忘錄》，建立日常信息交換機制，通過加大信息共享力度，不斷完善事中事后監管體系，實施聯合激勵共同懲戒措施。此外，海關總署、國家稅務總局和國家外匯管理局還簽署了《關于實施信息共享開展聯合監管的合作機制框架協議》，三部委一致同意加快推進跨部門間的信息交換，監管互認，執法互助，提高發現、查處違規違法行為的及時性和準確性，提高監管效率，降低管理成本，更好地防范和打擊走私、騙取退稅和違法跨境資金流動。

隨著《公約》和《管理辦法》的實施，在跨部門通力合作下，圍繞數據交換和信息共享，央行和國家外匯管理局將進一步推動跨部門信息共享和聯合監管，促進誠信金融建設，防范金融風險，構建良好金融環境，支持經濟發展。

長臂監管成為規范個人跨境資本流動新手段

當前，我國資本項下個人境外投資尚未完全放開，資本項下境內居民出資設立離岸家族信托、境內居民境內出資購買境外投資收益性質保險和境內居民境內出資購買境外房屋及不動產等行為均不符合現行外匯管理規定。但事實上，此類資金往往采取“螞蟻搬家”“借道而行”，或分拆或包裝成合規渠道流出境外，這也是造成跨境資金異常流出的主要成因之一。因此，監測和管理資本項下跨境資金合規有序流動顯得十分重要，而非居民金融賬戶信息交換和信息共享為外匯管理部門監測和管理資本項下外匯資本跨境流動提供了基礎信息保障和長臂監管手段。

在操作層面，外匯管理部門通過《公約》締約國信息交換，掌握境外我國稅收居民個人金融賬戶信息，了解違規外匯資金存放境外金融賬戶情況，對違規跨境外匯資金實施長臂監管，監測其跨境流動態勢，掌握其跨境流出的途徑，從而打擊其跨境流動。目前長臂監管行為主要有三種：

1.境外設立家族信托

據相關報道，2018年以來，至少15家上市企業（主要是民營企業）控股股東設立了離岸家族信托，資本跨境金額巨大。設立離岸家族信托通常需要將境內資產（主要是金融資產，屬于境外非居民金融賬戶數據采集內容）轉移至在境外金融機構設立的非居民金融賬戶，而這種資金流出目前屬于違規的跨境資本項下投資。當前，外匯管理部門已經具備憑借信息交換和共享掌握非居民金融賬戶信息，詳細了解家族信托設立的規模、地區、基金受益人（持有人）、外匯來源及跨境外匯流動合規性等詳細信息。據此，即可實現對跨境設立離岸家族信托外匯資金流動的監管，事前堵塞違規跨境轉移外匯通道，事后依據掌握的數據信息反向追溯有關人員的違規責任，震懾和打擊違規跨境資本轉移，維護跨境資本依法依規合理流動。

2.購買境外保險公司投資收益類人壽保險

近年來，受境內金融資產投資收益不高，投資收益類人壽保險品種和收益限制等原因，境內居民（尤其是高凈值人群，依照《管理辦法》超過等值六百萬元人民幣的境內居民）通過各種途徑購買境外保險公司投資收益類人壽保險產品，累計跨境資金流出數額巨大。境內居民購買境外保險公司人壽保險（投資收益類別），既違反了保險法有關規定，也違反了資本項下外匯管理政策。隨著《公約》和《管理辦法》的實施，在各監管部門的通力合作下，境內居民購買的境外投資收益類人壽保險產品的信息，如投保人、繳付的外匯保險費用，外匯保費跨境支付途徑等詳盡信息會通過國際交換顯露在外匯管理部門。外匯管理部門據此可以反向追溯境內居民違規跨境支付行為，將違規跨境支付外匯保險費的個人也列入“黑名單”，限制其資本項下外匯跨境收支行為。

3.境外購置房產及不動產

改革開放以來，在國外購置房產及不動產的人員中，不乏留學生、持短期工作簽證的工作人員和國內社會公眾人物（巨額外匯購置豪宅、牧場和酒莊引起社會關注）等，房產及不動產標的所在國通常視他（她）們為非居民。非居民購置房產及不動產，通常路徑是通過國內人民幣購匯匯入國外非居民金融賬戶，再向房產及不動產標的所有人支付對價。依照現行外匯管理法規，境內居民境內出資以國外非居民名義購買境外房產及不動產尚未放開，其行為構成違規。隨著《公約》和《管理辦法》的實施，境內居民國外購置房產及不動產通過國外非居民金融賬戶收支會留下交易記錄，通過非居民金融賬戶信息交換到外匯管理部門，為逆向追溯追究境內居民違反外匯跨境支付提供了技術手段，為長臂監管提供了基礎信息保障和支持，進而遏制違規跨境購置房產及不動產的態勢，維護國家外匯儲備安全和人民幣對外匯匯率的穩定。

4.資本項下移民財產轉移和繼承財產轉移

在世界各地定居的華人華僑約6000萬人，涉及移民財產和繼承財產的跨境資金巨大，辦好財產轉移是關系到維護華人華僑合法權益和團結凝聚華人華僑的大事，也關系到國家反腐敗斗爭的成效。《公約》和《管理辦法》的實施，使締約國信息互聯互通，便于居住國當局和國內各監管部門長臂監管，對于華人華僑獲得的合法財產給予法理支持和合法認證，切實保障了華人華僑財產安全和財產正當合法。同時，信息互聯互通也便于國內司法監察部門查詢掌握國家公職人員及其近親屬涉嫌灰色甚至違法跨境資金情況，為震懾和打擊腐敗行為提供了有效的長臂監管手段，降低了跨境調查取證成本，保證了證據的可靠程度，提高了反腐敗斗爭的成效。

注釋：

非居民是指中國稅收居民以外的個人和企業。

非居民金融賬戶是指在我國境內的金融機構開立或保有的、由非居民或者有非居民控制人消極非金融機構持有的金融賬戶。