取消省界站，法律問題要厘清！

文 江蘇同大律師事務所 戴波

2018年5月，國務院作出取消高速公路省界收費站的決定，這將重構我國高速公路運營管理體制，其中一大重點和難點就是厘清法律上的問題并對相關風險進行防范。

為解決省界高速公路收費站容易出現的擁堵現象、降低物流成本、提高物流效率，按照國務院常務會議決定，2018年12月底，蘇魯間和川渝間15個高速公路省界收費站率先取消。

今年《政府工作報告》中明確：“兩年內基本取消全國高速公路省界收費站, 實現不停車快捷收費, 減少擁堵、便利群眾?！庇捎谌∠咚俟肥〗缡召M站尚處于試點探索階段，很多新的矛盾和困惑亟待研究解決，以確保高速公路運營單位合規、安全開展工作。

高速物權主體類型界定

根據物權法的規定，公路屬于不動產，公路收費權屬于不動產所有者行使收益權利的表現。根據物權主體的種類不同，會給公路收費權利的行使方式、法律后果帶來不同的影響。

資金來源、籌集主體不同

根據《收費公路管理條例》第十條規定，收費公路按照資金籌集來源劃分為兩類，即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的“政府還貸公路”和國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的“經營性公路”。

經營主體設立目的、行使職能不同

根據《收費公路管理條例》第十一條規定，收費公路經營主體按照設立目的不同，分為以建設和管理政府還貸公路等公益目的或者其他非營利目的設立的非營利法人和以取得利潤并分配給股東等出資人為目的設立的營利法人中的企業法人。兩者不同的設立目的導致其職能不同，高速公路企業法人除了非營利法人行使的建設、管理職能，還有前者不具備的經營職能。因此，《收費公路管理條例》將兩者統稱為“收費公路經營管理者”不完全符合《中華人民共和國民法總則》對法人類型的劃分，筆者建議改為“高速公路運營單位”（下同）。

通行費的性質、用途、征收期限不同

根據現行法律規定，政府還貸公路的車輛通行費是國家行政事業性收費，只能用于償還貸款、集資款和必要的養護管理支出，要納入國家財政專戶管理，收費期限最長不超過20年，且在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費；而經營性公路的車輛通行費則屬于企業經營收費，是為收回投資并取得合理回報，企業對其收益的支配，除有法律、法規、規章限定和合同約定的事項，以及用于養護管理支出外，其他基本不受限制，收費期限最長不超過30年。

收費合同法律類型界定

本刊記者 羅林章 攝

高速公路投資建設者對高速公路收益的取得，是通過與公路使用者訂立合同收取車輛通行費的方式來實現的。高速公路收費合同是公路運營單位提供通行服務、公路使用者向其交納通行費用作為對價的一種合同。筆者認為，高速公路收費合同屬于“無名合同”，應當參照適用法律上“買賣合同”“供用電、水、氣、熱力合同”的有關規定，而不是參照適用“運輸合同”的有關規定，理由如下：

合同客體性質類似，公路通行服務屬于公共產品。高速公路收費合同的客體是高速公路通行服務權利，與“供用電、水、氣、熱力合同”類似，它是一種公共服務；又與“供用電、水、氣、熱力合同”區別，它是一種通行權利?！斑\輸合同”雖然也是以運輸服務為客體的一種合同，但法律僅僅規定公共運輸承運人應當履行普遍服務義務，而非所有的承運人都提供公共服務產品。

合同訂立方式類似，高速公路運營單位負有強制締約義務。與傳統民法“契約自由”原則不同，高速公路運營單位和電、水、氣、熱力提供者，都具有一定的天然壟斷優勢地位，法律必須對其進行規制，其中之一就是賦予其強制要約義務。高速公路運營單位在使用者領取交費憑證或者確定開始使用高速公路之前，僅負有締約過失責任而非違約責任，有利于平衡運營單位和使用者雙方的合法權益；另一方面，對于沒有訂立高速通行收費合同的主體資格卻違法進入高速公路的行為人（例如高速公路禁止通行的行人、非機動車等），高速公路運營單位并不負有合同法上的義務和責任。

合同履行標準類似，服務價款和質量屬于法規標準設定為主。根據《中華人民共和國公路法》《收費公路管理條例》相關規定，高速公路收費合同中的服務價款和質量要求，都是由行政主管部門審定或者國家標準、規范予以明確，高速公路運營單位無權單方或者通過協議變更。但應當注意的是，高速公路收費標準審批屬于地方事權，法律明確授予省級交通、物價主管部門行使；高速公路通行標準則屬于中央事權，法律授權通過國家規定的標準和規范予以明確。

《中華人民共和國公路法》第63條規定：收費公路車輛通行費的收費標準，由公路收費單位提出方案，報省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級物價行政主管部門審查批準。高速公路運營單位只能在上述收費標準內收取車輛通行費，并且對在國家規定的綠色通道上運輸鮮活農產品的車輛，應當降低或者免交通行費。

《收費公路管理條例》第26條第1款規定：收費公路經營管理者應當按照國家規定的標準和規范，對收費公路及沿線設施進行日常檢查、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態，為通行車輛及人員提供優質服務。

違約救濟方式類似，高速公路運營單位不具有法定留置權。法律對高速公路運營單位與電、水、氣、熱力提供者一樣，并沒有賦予其對不支付通行費的使用者的相應財產享有留置權，只能依據合同法的規定，要求對方承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任，并且不得超出其訂立合同時合理預見的損失。

《中華人民共和國合同法》第315條規定：承運人具有貨物留置權，即托運人或者收貨人不支付運費、保管費以及其他運輸費用的，承運人對相應的運輸貨物享有留置權，但當事人另有約定的除外。

因此，高速公路收費合同如能參照“供用電、水、氣、熱力合同”，則很多問題迎刃而解：例如參照“安全供電義務”“安全用電義務”的法律擬制，明確高速公路運營單位具有安全服務提供義務、高速公路使用者則相應具有遵守交通安全規則的安全通行義務，這可以解決實踐中違反道路交通運輸法規的行為由誰承擔責任的問題。再例如司法實踐中，對高速公路使用者以違約起訴公路運營單位、獲得賠償金額遠遠超出雙方在訂立合同時合理預見損失的個別判決，應當適用“合理預見”原則加以矯正，以避免逾越法律規定而加重公路運營單位的經營風險責任、最終損害社會整體效益的現象發生。

撤站試點方案法律應對

目前，取消高速公路省界收費站主要是通過智能化手段設置虛擬收費站，實行跨省統一收費，實現不停車通過省界，仍然保持“分段建設、分段收費”的運營模式。在上述試點方案運行中，筆者認為以下幾個問題應當加以明確：

收費合同履行地的確定

根據合同法、民事訴訟法的規定，合同履行地是高速公路收費合同的重要構成要件，關系到通行費征收標準和結算規則的適用、爭議訴訟管轄機關的確定。

《中華人民共和國合同法》第179條規定：供用電合同的履行地點，按照當事人約定；當事人沒有約定或者約定不明確的，供電設施的產權分界處為履行地點。

在全面取消省界收費站的過程中，建議高速公路收費合同按照“分段收費”規則，明確合同履行地點以高速公路設施的產權分界處為履行地點；公路產權設施為共有的，則由法規規定或者共有人協商明確，并向社會公示。選取省界虛擬站，應當盡量與公路設施產權分界處一致；確實無法一致的，應當由高速公路運營單位報經主管部門批準后向社會公示，但不改變合同履行地的認定。

收費合同成立生效的認定

合同是否成立生效，決定當事人所負合同責任到底是締約過失責任、違約責任還是后合同責任。合同法規定，承諾到達要約人生效，承諾生效則合同成立；依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規規定應當辦理批準、登記等手續生效的，依照其規定。

因高速公路運營單位負有強制要約義務，高速公路收費合同的成立生效取決于高速公路使用者的承諾到達時間。全面取消省界收費站、設置虛擬收費站后，高速公路使用者在通過跨省高速公路時由虛擬收費站自動識別車輛信息、判定行駛路徑，因此虛擬收費能否成功接收上述信息決定了收費合同的成立生效。

根據合同法相關規定，應以使用者的車輛信息、行駛路徑信息以數據電文形式進入虛擬收費系統的時間為收費合同的成立生效時間；無法進入虛擬收費系統的，則以高速公路實體收費站可以識別上述信息的時間為收費合同的成立生效時間。為避免高速公路收費系統故障無法接收通行收據電文導致車輛通行費的無序流失，高速公路運營單位也可以根據《中華人民共和國民法總則》第137條第2款的規定，經主管部門批準后明確以進入本收費高速公路路段的時間為收費合同成立生效時間，并向社會公示。

高速運營主體間的法律關系

全面取消高速公路省界收費站、設立虛擬收費站，實行跨省不停車計費中，存在多個高速公路運營主體之間的法律規制，決定了高速公路經營風險和法律責任分擔問題。筆者認為高速公路運營主體之間由于各路段收費主體各自獨立，應當屬于向第三人披露委托人的委托代理關系，應主要做好以下幾項工作：

確定委托代理形式。基于取消省界收費站的目的主要是解決堵車、提高物流效率，因此委托代理形式應當考慮京津冀、長三角、珠三角等區域經濟發展要求，在上述行政區域內的高速公路運營單位之間實行相互委托代理，或者新設統一清算結算單位接受高速公路運營單位委托，與高速公路使用者統一結算車輛通行費。目前試點階段主要是由出口處高速公路運營單位受公路使用者途經高速公路運營單位委托、與公路使用者一次性結算所有途經高速公路的車輛通行費，因此本文主要將出口處高速公路運營單位作為對外統一結算車輛通行費的運營單位，將來如果新設統一清算結算單位也同理適用。

簽訂委托代理協議。高速公路統一結算清算委托協議既是對高速公路使用者對外統一結算通行費的授權委托書，也是各高速公路運營單位之間內部統一清算通行費的協議憑證，不同于普通民事法律關系主體的委托代理協議。

《中華人民共和國民法總則》第165條規定：委托代理授權采用書面形式的，授權委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權限和期間，并由被代理人簽名或者蓋章。

委托人具有介入權。全面取消高速公路省界收費站之后，出口處高速運營單位在高速公路使用者結算車輛通行費時，應當列明車輛途經路段和收費明細，相應路段高速公路運營單位應當通過交通標識、可變信息情報板告知車輛使用者行駛路段的運營單位，收費單據上即使只有出口處高速公路運營單位的結算印章，該收費合同仍然約束其他相應路段高速公路運營單位。

《中華人民共和國合同法》第402條規定：受托人以自己的名義，在委托人的授權范圍內與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據證明該合同只約束受托人和第三人的除外。

明確受托人的權利責任。根據《合同法》相關規定，出口處高速公路運營單位由于自身過錯造成委托人損失或者與公路使用者惡意串通、損害委托人合法權益的，應當向相應路段的委托人賠償損失；因不可歸責于自己的事由受到損失的，可以向委托人要求賠償損失。委托代理協議應當對此予以明確，以便對外承擔法律責任后，內部加以規范。