國有資本投資公司績效評價思路及指標設計研究

宋韶君 鐘軍委

改革開放40年來，隨著國資國企改革的持續深化，國有企業不斷做大規模，國有資產總額實現了數倍放大。然而，與微觀層面國有企業通過加大財務杠桿實現規模擴張形成對比的卻是產業競爭力的弱化、科技創新不能適應經濟高質量發展的轉型需求。剝離國有企業資本運營職能而實行“資企分開”改革，除了能夠推動國有資本專業化運營，更重要的是為倒逼國有企業回歸以創新為內涵的產業經營提供有利的制度安排，從源頭上支持實體經濟高質量發展。隨著國有企業資本運營職能剝離到國有資本投資公司，與國有企業相比，國有資本投資公司職能已發生根本變化，不再從事產業經營，這意味著原先國有企業績效評價體系已不適用于國有資本投資公司。國有資本投資公司績效評價要基于國有資本價值實現，從資本運營與產業經營的本質區別出發，重點突出國有資本價值管理導向，統籌國有資本專業運營市場職能和政策職能而設計核心價值驅動指標，并借鑒國有企業基礎財務指標。此外，通過加快推進政府直接授權及簡政放權、績效信息公開披露等配套措施，確保績效評價工作的順利推進。

一、國有資本投資公司績效評價的邏輯起點

國有企業主要從事產品和產業經營，國有企業績效評價圍繞產業經營而出臺。與國有企業產業經營不同，國有資本投資公司通過剝離國有企業資本運營職能而設立，定位為“類金融”性質的專業化國有資本運營平臺。由于國有資本投資公司與國有企業的職能已完全不同，與國有資本運營職能從國有企業剝離相適應，著眼于國有資本專業化運營的價值定位，構建與國有企業不同的績效評價體系，成為國有資本投資公司績效評價的邏輯起點。

（一）國有資本投資公司設立的改革邏輯

1.與國有企業追逐規模相伴隨的產業競爭力弱化

長期以來，國有資本運營職能由從事產業經營的國有企業履行。產業經營自身的運行規律決定其難以在短時間內做大資產規模；而與產業經營相比，通過資本運營做大資產規模往往可以帶來立竿見影的“績效”。

國有企業是產業經營的主體，產業競爭力的提升依賴科技創新和產業升級，與國有資產數額倍增趨勢相伴隨的是國有企業產品產業核心競爭力不足。如果用研發強度，即年度研發費用在營業收入中占比反映企業科技創新能力，盡管國有企業研發強度過去十多年以來呈逐年增長趨勢，2007—2017年期間，國有上市公司平均研發強度0.87%，但與民營上市公司2.17%的研發強度相比仍存在不小差距，且呈逐漸拉大趨勢，而對標國際標準值其差距更大（圖1）。

2.剝離國有企業資本運營職能支持實體經濟高質量發展

產業經營屬于實體經濟范疇，實體經濟高質量發展要求產業經營以提高產品附加值及產品質量為目標。面對國有企業熱衷資本運營、忽略產業經營導致產業競爭力及創新能力弱化的問題，把國有企業資本運營職能剝離到專業化國有資本運營平臺，實現國有資本運營與國有企業經營分開的改革，為國有企業專注以創新為內涵的產業經營、在高端裝備及智能制造等科技創新領域持續發力、搶占新一輪國際競爭制高點創造有利的條件，從根本上解決產業競爭力弱化的問題，支持實體經濟高質量發展。

（二）國有資本投資公司的價值定位

1.國有資本市場化運營的專業平臺

國有資本市場化運營的專業平臺，是指以股權投資為形式，依托資本市場從事的具有“類金融”性質的跨產業、跨區域的國有資本專業化運營機構。國有資本投資公司不從事具體的產業經營，而是專注于某幾個領域的產業投資，通過市場化專業化資本運營手段，推動國有資本與資本市場相融合、盤活國有資本，實現從國有資產向國有資本的資本屬性回歸，釋放資本增值內在動力，引導更多資本流向實體經濟科技創新領域，支持國有資本做強做優做大，把國有資本保值增值與提升產業競爭力相結合。

2.以國有資本市場化運營手段服務戰略目標和政策職能

國有資本的“國有”屬性決定國有資本運營不以保值增值為唯一目標，而要兼顧政策職能，具體表現為以國有資本布局優化引導國有企業重組、產業結構調整、產業競爭力重塑；除此以外，還要站在全社會資源配置的高度，兼顧國有資本與非公有資本的效率，發揮國有資本運營對非公有資本的帶動力。政策職能更多體現為戰略目標及社會價值的實現，依賴國有股權在不同產業的進退引導產業結構調整和產業升級，離不開市場化手段，不能背離市場化的改革方向。不論是市場職能還是政策職能，都通過國有資本流動的市場機制而實現。

二、國有資本投資公司績效評價的思路及重點

著眼于國有資本市場績效和政策績效的雙重價值實現，國有資本投資公司績效評價要從資本運營與產業經營的本質區別出發，聚焦資本運營職能設計核心價值驅動指標，借鑒與國有企業產業經營的共性財務指標，實現核心價值驅動指標與企業基礎財務指標相結合。績效評價要重點突出“以管資本為主”的國有資本價值管理改革導向，統籌國有資本專業化運營市場職能和國有資本布局優化政策職能而設計績效評價指標。

（一）基于國有資本價值實現的績效評價思路

1.著眼于資本運營職能與產業經營職能的本質區別

從剝離國有企業資本運營職能設立國有資本投資公司的改革邏輯來看，國有資本投資公司是從事專業化資本運營的“類金融公司”，與國有企業產業經營職能完全不同。國有企業從事產業經營，是實物形態國有資產的載體，遵循實體經濟價值創造規律，其收益來自提供產品和勞務創造的價值；國有資本投資公司從事資本運營，是價值形態國有資本的載體，遵循資本在流動中保值增值規律，資本運營本身不創造價值，而是依托產業經營，通過優化資源配置而釋放資本潛在效率，支持實體經濟價值創造，其收益來自資產資本化所取得的價值增量。為此，國有資本投資公司績效評價要著眼于資本運營與產業經營的本質區別，構建有別于國有企業的績效評價體系。

2.著眼于核心價值驅動指標與基礎財務指標的結合

國有資本運營與國有企業經營既具有本質差別，又具有共性，績效評價體系的差異性，主要體現在目標及職能實現的動力機制不同，相應地，國有資本投資公司要設計與國有企業不同的核心價值驅動指標；績效評價的共性，體現為市場績效層面，兩者共同指向國有資本價值增長可持續的財務目標，因此，將國有企業績效評價體系中同樣適用于國有資本投資公司的某些財務指標設計成為基礎財務指標。整體而言，績效評價指標設計既要凸顯差異性，又要兼顧共性，將核心價值驅動指標與基礎財務指標結合起來。

（二）基于國有資本投資公司職能的績效評價重點

1.突出資本價值及“管資本”改革導向

如果從資本形態視角來看資本流動性，可區分為價值形態國有資本和實物形態的國有資產。相比實物形態國有資產，價值形態國有資本流動性更強。國有資本運營的前提在于具有可運作、流動的國有資本。以往，管人管事管資產的國資管理體制強調對國有企業占有使用實物形態國有資產的管理，一方面導致國有股權運作行政化，國有資本經營權被管得“過死”，資本增值潛力未被充分激活，現代企業制度難以真正建立進而實現實質意義的“政企分開”；另一方面，國有企業“資企不分”，熱衷資本運營卻忽略產品和科技創新，導致產業競爭力不足、國有資本運營效率低下。在此背景下，國資管理體制轉向“以管資本為主”，旨在突出國有資本價值運作及管理的改革導向；相應地，國有資本投資公司績效評價重點強調推動國有資產向國有資本的資本屬性回歸，支持國有資本做強做優做大。

2.統籌國有資本專業化運營市場職能和政策職能

國有資本投資公司績效評價要統籌國有資本運營的市場職能和政策職能。市場職能以實現國有資本價值增長可持續為目標，一方面強調資本在流動中保值增值的資本邏輯，通過價值形態的資本運作加快資本流動，釋放資本效率；另一方面著眼于資本運營與產業經營，強調實體經濟科技創新是價值創造的源頭，通過引導國有資本投向科技創新領域，推動創新技術滲透到相關產業，促進科技成果轉化，帶動產業升級。政策職能表現為以國有資本布局優化引導產業結構調整，重點強調產能過剩領域國有資本的退出，政策職能通過不同領域或行業國有股持股的增持或減持的市場手段而實現。由于完善國有資本退出機制是優化國有資本布局、實現政策績效的前提條件，為此，應以反映國有資本流動性及國有資本支持科技創新為重點而統籌市場職能和政策職能。

圖1 2011—2018年A股國有與民營工業上市公司研發強度對比

表1 國有資本投資公司績效評價指標設計

三、國有資本投資公司績效評價指標的設計

依據“核心價值驅動指標與企業基礎財務指標相結合”的績效評價思路，國有資本投資公司著眼于資本運營與產業經營的區別和共性，分別選取與之對應的核心價值驅動指標和基礎財務指標而設計績效評價指標體系。

（一）核心價值驅動指標

1.國有資產資本化率

國有資產價值增長的背后，單純依靠國有資產經營形成的價值增長十分有限，主要依賴的是國有資產資本化的價值經營。國有資產的資本化程度越高，價值形態國有資本占比越高，國有資本形態轉換效率越高，國有資本流動性越強，對國有資產價值增值影響越大。為此，設計“國有資本資產化率”作為反映國有資本流動性的核心績效評價指標，其含義為實物形態國有資產轉化為價值形態國有資本的比率。國有資產資本化實現了國有資本的價值放大，是提高國有資本流動性、實現國有資本價值增長可持續的前提，反映了國有資本運營的市場化、專業化水平。

2.國有股權創新覆蓋率

國有資本運營對實體經濟科技創新的持續支持是實現國有資本價值增長的源頭。國有股權投資對實體經濟創新的傾斜和支持力度越大，國有資本運營對經濟增長新動能的引領作用就越顯著。為此，設計“國有股權創新覆蓋率”指標作為與培育經濟增長新動能相對應的先導性指標，其含義為全部國有股權投資中，科技創新領域國有股權占比。國有股權創新覆蓋率體現了國有資本投資公司對科技創新的敏感度及其價值發現能力、產業孵化能力，揭示了國有資本價值增長的潛在可能性。

3.長期股權投資收益率

由于國有資本投資公司定位為國有股權投資，專注于產業培育，對國有資本投資收益的績效評價，除了從總體上關注凈資產收益率之外，還應重點關注通過長期股權投資產生的收益，長期股權投資回報越高，國有資本專業化運營能力越強。為此，設計“長期股權投資收益率”指標，用長期股權投資凈收益在長期股權投資平均余額中的占比計算得出。長期股權投資收益率指標有利于引導國有資本投資公司專注引領經濟增長新動能領域的價值投資，將更多國有資本投向回報率高的產業和行業中。

4.國有資本布局優化率

按照國有資本“有所為有所不為”的集中戰略，國有資本布局表現為不同產業領域的動態進入和退出：一方面以化解過剩產能為重點，實現產業過剩領域國有資本的退出，一方面推動產業集聚，實現分散的國有資本向重點行業和關鍵領域集中。與之對應，設計“產能過剩領域國有資本退出比率”、“國有資本主業集中度”、“國有資本產業關聯度”三大指標對國有資本布局優化率進行量化。在一定范圍內，產能過剩領域國有資本退出比率越高、國有資本主業越集中、產業關聯度越高，國有資本布局越趨近合理，國有資本配置效率及產業控制力越強，越有利于發揮產業協同效應。

5.吸納社會資本與增量國有資本投資比率

國有資本的保值增值要以公平競爭、不與社會資本爭利為前提。以混合所有制改革為抓手，通過對所出資企業引入非公有資本的比例，反映國有資本對社會資本的帶動力。為此，設計“吸納社會資本與增量國有資本投資比率”，其含義是投入的增量國有資本吸引的非公有資本比例。吸納社會資本與增量國有資本投資比率占比越高，國有資本與非公有資本的混合程度越高，國有資本帶動力越強。

（二）基礎財務指標

基礎財務指標是指以國有資本價值增長可持續為目標，反映國有資本運營與國有企業經營的共性財務指標。由于已出臺的國有企業績效評價體系在財務指標的設計和應用方面具備相對成熟的經驗，因此這部分財務績效指標可直接納入國有資本投資公司績效評價的基礎財務指標模塊。從當前國有企業采用的績效評價指標體系來看，反映經營增長的國有資本保值增值率，反映盈利能力的凈資產收益率，反映國有資本流動性的總資產周轉率、不良資產比率，反映債務風險的資產負債率、速動比率等財務指標，是國有企業經營與國有資本運營的共性指標，可設計成為國有資本投資公司的基礎財務指標。

（三）績效評價指標體系的設計

基礎財務指標和核心價值驅動指標不是一個個孤立的指標，需要依據指標間內在邏輯和相互關系，歸類到績效評價體系的不同維度，從而形成系統的績效評價指標體系。具體而言，一級指標與職能和評價目標相對應，劃分為市場績效、政策績效；其中市場績效具體分為國有資本流動性、國有資本價值增長可持續性、國有資本運營風險性3個二級指標，政策績效分為國有資本布局優化率、國有資本對社會資本帶動力2個二級指標；相應地，將核心價值驅動指標和基礎財務指標對應歸類于績效評價指標體系不同維度，形成系統的績效評價指標體系。具體見表1。

四、國有資本投資公司績效評價的組織實施及配套措施

1.評價主體

績效評價主體即績效評價組織者，由于國有資本授權經營分為政府直接授權與國資監管機構間接授權兩種方式，與之對應的國有資本投資公司績效評價主體分別為政府及國資監管機構。直接授權方式下，中央政府及地方政府作為國有資本出資者，是國有資本投資公司績效評價主體；間接授權方式下，國務院和地方各級人民政府先把國有資本運營權授權給行政化的國有資產監管機構，再由國有資產監管機構向國有資本投資公司進行授權，相應地，國資監管機構成為績效評價主體。除此以外，通過引入第三方社會評價主體，加強社會監督、優化和改善績效評價流程，確保績效評價結果的獨立性、客觀性和專業性，打破績效評價結果在國資系統內部“消化”的局面。

2.評價周期

國有資本投資公司要建立年度評價與中長期評價相結合的評價機制。年度績效評價能及時反映企業績效變動情況，有利于績效評價工作實施效果的反饋；但由于部分評價指標需要通過連續多年觀測，單純的年度評價周期內無法體現與中長期目標相適應的可持續發展導向，為此，需建立中長期評價機制與年度評價機制形成互補。中長期績效評價周期一般設定為三年，一是與任期評價的周期相一致，避免經營決策短視行為；二是有利于引導國有資本投資公司專注于科技創新領域的價值投資，同時與國民經濟五年規劃中的產業政策規劃相協調，保持國有資本布局優化等產業政策的連續性及其與國家戰略的一致性。不同的評價周期對應不同績效評價側重點，如中長期績效評價周期重點關注國有資本保值增值率、長期股權投資收益率、國有資本布局優化率等指標。

3.配套措施

國有資本投資公司績效評價作為一項系統工程，其順利推進離不開一系列配套措施，重點包括兩方面：一是加快推進政府直接授權及對國有資本投資公司的簡政放權，確保授權經營關系更為清晰，國有資本投資公司能夠在授權范圍內享有更充分的自主經營權；二是績效評價信息系統的建立及績效信息的公開披露，績效信息必須滿足真實性、可靠性、相關性、可比性等信息質量要求，為建立陽光國企提供保障；同時要建立績效信息系統反饋機制，以便了解績效評價結果是否被社會所認可或接受，服務于政府或國資管理機構的決策需要以及國有資本投資公司自身的績效改善，促進績效評價工作質量的提升。