監察機關與審判機關關系問題研究

陳勇 許燕

摘 要：監察機關與審判機關之間存在著分工負責、互相配合、互相制約的關系。在以審判為中心的刑事訴訟司法改革中，監察機關和審判機關應分別依法獨立行使監察權和審判權，不怠于權力行使，亦不逾越職權邊界范圍;監察機關應在證據認定、證人出庭和判決結果遵守等方面配合審判機關，審判機關亦應在特定階段下協助監察機關的工作;為確保各自在其職權范圍內正確地行使權力，監察機關與審判機關之間存在著特定的監督制衡關系，二者可通過專門會議機制進行良性溝通。

關鍵詞：監察機關;審判機關;互相配合;互相制約;專門會議機制

中圖分類號：D915.3文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）04 — 0120 — 06

作為一項“重大政治體制改革”，我國監察體制改革觸發了國家權力結構的重大調整，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。〔1〕隨著國家、省、市、縣四級監察體系組建完畢，國家監察機關即監察委員會實現對所有行使公權力的公職人員監察的全覆蓋，法院作為我國的唯一審判機關，自然也不例外。但如何認識和處理監察機關與審判機關的監察與被監察的關系也成為國家監察體制改革順利完成必須厘清的問題。《憲法》第140條規定，“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約”;與此同時，依據《憲法》第127條第2款的字面規定，監察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件過程中與審判機關之間只存在著“互相配合，互相制約”的關系。兩相對比之下，似乎意味著監察機關與審判機關間不存在著“分工負責”的關系。然而，基于對相關憲法條款的整體性解讀，“分工負責”雖未在《憲法》中明言，卻并不影響監察機關與審判機關之間的職權分工與獨立。因為“沒有分工，配合和制約就無從談起”。〔2〕在此，筆者引用韓大元教授在討論法院、檢察院和公安機關關系時的深刻見解作為處理監察機關與審判機關間關系的論綱，即“‘分工負責體現的是它們的憲法地位，‘互相配合體現的是工作程序上的街接關系， ‘互相制約是三機關相互關系的核心價值要求”。〔3〕此外，監察權的性質和職能存在多種爭議，而本文將在監察機關行使刑事調查權的語境下探討監察機關與審判機關的關系。

一、分工負責：監察機關與審判機關的憲法定位

分工負責， 意指監察機關與審判機關依照法律規定的職權劃分，各司其職，各負其責，依法獨立行使職權，不怠于權力行使，不逾越職權邊界范圍。“分工是由數個主體各自發揮不同權能共同參與同一項決策活動”，〔4〕換言之，監察機關與審判機關分工負責關系的核心要義體現在兩者在法律上不同的權力配置。

（一）權力屬性有所差異

依據《憲法》第127條和131條以及其它法律中的相關規定，監察機關和審判機關分別依法獨立行使監察權和審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。審判權為審理權和裁判權的合稱，具體指法院審理和裁決刑事、民事案件和其他方面案件的專有權力。至于監察權，在我國當前的特定語境下，為監察委員會所專門享有并行使。從國家權力的視角來看，監察權整合了原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防權和原隸屬于政府的行政監察權、行政違法預防權。因此，就監察權的屬性而言，如解讀為政治機關的權力，一定程度上會模糊國家治理架構權力的邊界，究竟是前述五種權力的簡單相加、“準司法權”的權力屬性還是獨立于立法權、行政權和司法權之外的“第四權”，目前學界還存在著分歧。從國家監察體制改革的決策部署、監察委員會的法律位階和監察權獨立行使的憲法條款等方面出發，徐漢明教授認為，監察權是“對既往權力屬性進行改造、揚棄和克服進而涅槃，帶來該權力屬性的質的飛躍，形成了國家監察權作為新型復合性國家權力的本質屬性”。〔5〕筆者認為，從監察委員會所擁有的權力來源來看，監察權特別是其擁有的調查權，本質上仍屬于司法權。但是，監察權包括以下三種類型：對所有行使公權力的公職人員的監督權，對涉嫌職務違法和涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的調查權和對違紀違法人員進行警告、記過、記大過、降職、撤職和開除等處分以及將涉嫌犯罪的人員移送司法機關等的處置權。除調查權外，監督權和處置權皆屬于行政權。

（二）權力目的存在分殊

法治社會和法治國家承載著多元的價值目標，監察權與審判權的權力屬性有所差異，必然會使二者的權力實現目的也存在分殊。對于監察權來說，實施國家監察體制改革的出發點在于形成全面覆蓋國家機關及其公務人員的監察體系，與之相應的，賦予監察機關以監察權，使得其既“作為人民監督而存在”，又“作為反腐總攬而存在”。〔6〕就審判機關而論，審判作為法院適用法律裁決社會糾紛的活動，審判權行使的最直接目的當然在于定紛止爭。在此，英國哲學家培根曾言道：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律—好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律——好比污染了水源”。審判權行使的根本目的，用習近平總書記的話來說就是，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。

因而有學者認為從目前國家反腐立法的情況看，最大的弊端是將腐敗犯罪的法律規定設置在普通刑事法典之中，難以全面體現以權力侵害為特征的腐敗犯罪治理的特殊性，不能充分體現法治反腐的客觀要求，以致反腐敗法律資源不足，效能不高，這成為制約反腐敗法律治理的重要瓶頸。〔7〕基于這種“特別程序”的法治反腐理念，《監察法》中關于職務犯罪調查程序并未設置律師介入的空間，筆者認為調查階段也不存在律師辯護的問題。刑事辯護針對的是刑事犯罪嫌疑人，而監察機關進行留置時可能并未刑事立案，留置對象也不一定是犯罪嫌疑人，這種留置對象的不確定性使得律師以刑事案件辯護人的身份介入可能存在法律障礙。〔11〕

（三）權力行使方式不一

監察權和司法權的行使遵循著不同的原則，“監察權行使奉行積極主動原則，司法權行使奉行消極被動原則”。〔8〕國家監察體制改革的目標在于實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，形成事前、事中和事后監督相結合的全程監督機制。如果沒有積極主動的權力行使，監察制度改革初衷必然無法實現。在此，法律規定監察機關可以采取談話、詢問、留置、訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等措施開展調查活動。同時，監察委員會的調查權唯有實現黨紀政紀調查與刑事調查相互分離的雙軌制改革，才能使這兩類調查受到各不相同的法律約束，避免調查權的濫用，才是對有效反腐敗與維護正當程序加以平衡的合理出路。〔9〕與積極主動的監察權相比，審判機關所擁有的司法權奉行的卻是消極被動原則。法國著名思想家托克維爾在考察美國的民主時，指出被動性是司法權的重要特征。司法權的被動性首先體現在審判程序因當事人的申請而啟動，不告不理;其次是法院只能依據當事人的訴請內容進行裁判，不能擅自超出當事人的訴請內容予以判決。

二、互相配合：監察機關與審判機關的職權銜接

《憲法》和《監察法》中都強調了監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件過程中，與檢察機關和審判機關存在著互相配合關系。由于檢察機關的“中間阻隔”，監察機關與審判機關之間直接的職權銜接關系并不多，同時考慮到以審判為中心的訴訟制度改革的推進，似乎在刑事訴訟層面更多出現著的是監察機關對審判機關的配合。然而，《監察法》第4條第3款規定，“監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助”。這里的“有關機關”是否包括審判機關，協助的工作指代哪些內容，都有待于實踐運用中進一步理解和掌握，但是，審判機關由此在特定階段中需要對監察機關承擔協助義務是毋庸置疑的。有學者如此精彩概括監察機關與審判機關之間的這種關系：既閃現緊張跡象，又表現的較為微妙。〔10〕

（一）監察法與刑事訴訟法的銜接

監察機關與審判機關的銜接，或曰監察權與審判權的銜接，根本上要解決監察法與刑事訴訟法的銜接問題。此次國家監察體制改革最具實質性的內容，是將檢察機關的職務犯罪偵查權及其機構轉隸新設的監察機關。值得注意的是，監察法另辟蹊徑，將轉隸的職務犯罪偵查職能改稱職務犯罪調查，同時將職務違法調查也作為調整對象，因此不適用刑事訴訟法而適用監察法。〔11〕但是實際上監察法中對調查措施的規定與刑事訴訟法對偵查措施的規定并沒有本質上的差別。①

十八大以來，習近平總書記在眾多國際國內場合闡述、倡導“人類命運共同體”理念。〔12〕國際人權公約中對于刑事偵查以及法庭審判中被指控人的權利保障有明確的規定。截止2015年年底，我國已加入了29項國際人權公約，已批準了《經濟、社會與文化權利國際公約》并簽署《公民權利和政治權利國際公約》。〔13〕隨著我國立法體系的完善，公約的內容將會在刑事司法活動中得到保留和遵守。

2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，首次將“人權”概念引入憲法，明確規定“國家尊重和保障人權”。這是基于解放后幾十年刑事審判工作經驗教訓的總結。從此，司法實踐中糾正冤假錯案，將死刑復核權收歸最高院，踐行非法證據的審定、排除并進行立法確認等等一系列的舉措使犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利得到基本保障。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會上提出要加強人權司法保障。〔14〕從國家層面宣告對人權的尊重和保護，這是建設法治國家在刑事司法領域的進步，也是國際司法準則的基本要求。

在立法層面，刑事訴訟法素來有“小憲法”之稱，意即人權保障法，它對限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由權利的各項強制措施有系統明確的規定，那么其他行使類似偵查權的機關在適用這些措施的具體程序和審查要求時，則可準用刑事訴訟法的相關規定。在相關規定已有覆蓋的情況下，若再拋開刑事訴訟法另行單獨作出規定，將可能重復相當一部分法律規范，恐有立法不經濟之嫌，有違立法簡約原則。在社會經濟轉型期，出現某些社會管理層面和經濟領域內的復雜局面，會隨著社會的進步，社會管理措施的完善而逐步得以平緩。故而筆者認為為避免立法的重復和沖突，監察機關在刑事調查（偵查）部分的職權應按照刑事訴訟法的相關規范履行。

（二）監察證據在刑事訴訟中的運用

1.監察證據的資格問題

能在訴訟活動中使用的證據材料應當是與案件事實相關，且符合法定證據形式，此即具有證據資格。至于能否作為定案的根據，則是證明力問題。《監察法》第33條第1款規定，“監察機關依照本法規定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”。立法機構已將第33條第1款中的“可以作為證據使用”明確解釋為“證據具有進入刑事訴訟的資格，不需要刑事偵查機關再次履行取證手續”，而“這些證據能否作為定案的根據，還需要根據刑事訴訟法的其他規定進行審查判斷”。〔15〕該條款直接解決了監察機關收集的證據在刑事訴訟過程中的使用資格問題。但是從刑事訴訟的本質屬性來看，對于權力的分設與制衡是不可或缺的。檢察機關依法行使檢察和起訴權，應當對監察機關移送的證據材料行使審查、復核職權，權力的行使不能流于形式。

2.監察證據的認定問題

監察證據的認定涉及到對證據的審查與判斷，《監察法》第33條第2款規定，“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致”。對此，權威機構認為，“刑事審判關于證據的要求和標準有嚴格、細致的規定，監察機關收集的證據材料在刑事訴訟中作為證據使用，必須要與其相銜接”，“如果證據不扎實、不合法，輕則被檢察機關退回補充調查，影響懲治腐敗的效率，重則會被司法機關作為非法證據予以排除，影響案件的定罪量刑”。〔15〕可見，對監察證據的審查認定仍應置于刑事訴訟法的規范之下，證據的確實、充分仍應滿足“定罪量刑的事實都有證據證明;據以定案的證據均經法定程序查證屬實;綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。”特別是涉及到取證程序是否合法、案件當事人是否提起非法證據排除等影響定罪量刑的關鍵性證據，必須嚴格。因此，監察機關提交的證據對于審判機關來說，不能采取拿來主義。

3.非法證據的排除問題

《監察法》第33條第3款規定，“以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據”。縱觀監察法全文，涉及刑事訴訟證據問題的條文唯有第33條，而在該條僅有的3款內容中，非法證據的排除占有1款，可見其重要性。非法證據排除規則源自20世紀初的美國，意指法院在刑事訴訟中不得采信經由非法取得的供述和非法扣押獲得的證據。將非法證據排除在定罪量刑的依據之外，有利于規制偵查機關和司法機關的行為，切實保障訴訟參與人的權利。2016年5月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯合發布了《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》和《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》，從而“標志著我國非法證據排除規則的框架結構已經初步形成”。〔16〕《監察法》中明確了監察委員會的職責權限、運轉程序和具體措施，監察機關在辦理涉嫌職務犯罪案件的調查中有著嚴格統一的執法程序規范，按照刑事訴訟的要求設計專門的立案、調查措施采用的呈報審批程序。因而，監察機關于法于理都是以非法證據排除規則來高標準地要求自身。