公私合營模式的風險管控與績效研究綜述

姚萍

摘 要：公私合營作為政府解決財政短缺問題的有效措施，在理論與現實上得到多方關注。結合近年來公私合營模式的研究重點到運行的影響因素，再到運行過程中的風險管控與績效管理的相關國內外前沿文獻，對其進行梳理與分類，得出研究的缺陷問題，為未來的進一步研究指明方向。

關鍵詞：公私合營;風險管控;績效研究

中圖分類號：F062.6? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）10-0015-04

公司合營PPP（Public Private Partnerships）項目，是政府部門與私人部門合作，對公共產品或服務項目進行政府購買的創新融資模式。政府部門向私人部門購買公共服務是對凱恩斯主義下政府赤字和持續通貨膨脹的應對方法之一。該項目可以將國內外私人部門的資本有效地吸納到政府部門，為公共基礎設施的建設從項目的設計、建設及運營提供資金支持，近些年被世界各國廣泛認可，并迅速地發展起來。

一、相關研究綜述

英國是最早提出了 PPP模式的國家，通過使用其為政府部門提供了效率更高的公共產品或服務，為解決政府公共財政負擔問題提供了有效的幫助，為政府部門節約了大量的財政支出。但是，隨著PPP項目的大量使用，許多失敗的案例開始出現，政府部門開始收回已經進入市場的公共服務項目。實踐證明，PPP項目應該是公共部門與私人部門之間的合作，如果打破原先兩者之間配合，將公共產品與服務完全推向市場化，那么公共產品與服務的質量與效益將無法保證，相關風險會不斷加大，隨時可能導致失敗。

近二十年以來，國內關于PPP模式的相關理論研究逐漸增多，主要著眼于PPP項目運行模式與機制、項目合作范圍與邊界、購買公共服務與改革等方面。王名與樂園（2008）從獨立、競爭視角，將PPP項目的政府購買劃分為兩部分。韓俊魁（2009）在此基礎上，將PPP合作劃分為競爭性購買、體制內合作、體制外按需購買三種模式。林閩鋼和周正（2014）將國外PPP的項目運行歸納總結為競爭、談判與合作三種，提出“補需”和“補供”兩種購買路徑。賀勇等（2015）認為，政府購買私人部門的公共服務應建立孵化機制、項目選擇機制、價格機制、利益補償機制、績效評價機制。在項目合作范圍與邊界的界定上，句華（2008）認為，對于購買范圍應該以交易成本理論來劃分。魏娜和劉昌乾（2015）提出，非競爭性、非排他性的基本公共服務應由政府直接生產，非排他性但具競爭性以及非基本公共服務可以向私人部門購買獲得。王叢虎（2015）提出，從政府職責、項目建設成本效益、公共服務項目的建設質量、競爭程度和扶持社會組織五個維度界定政府購買私人服務的范圍與底線。在購買公共服務與改革的探討上，王浦劬（2015）認為，政府部門購買公共服務是深化治理改革和優化服務供給的重要途徑。徐家良和薛美琴（2015）發現，不同事業單位因公益性與資源依賴不同，在購買中表現出剛性購買、專項博弈和彈性競爭的特征，這些研究奠定了PPP模式成功實施和良好發展的理論基礎。

二、影響PPP模式運行的因素分析

Brown & Potoski（2003）運用交易成本理論、市場理論對1997年ICMA政府購買私人服務項目數據進行分析，發現政府購買私人服務能否成功影響因素包括服務類型、合同伙伴、市場結構。Young & Macinati（2012）運用公共選擇理論研究，對澳大利亞和意大利的政府醫療保健服務購買進行了實證評估，發現管理技巧對購買決策具有顯著影響。Rho（2013）利用績效評估理論，對德克薩斯州1 000個校區的政府教育服務購買進行評估，發現該購買決策取決于教育環境、財政狀況和生源、價值、效率、市場、環境、供給等因素逐漸成為研究的核心。Jing & Savas（2009）比較了中美政府對合作提供服務的動力，發現中國采取國家主導策略，而美國則是競爭導向。Hefetz & Warner（2012）通過ICMA2007年政府PPP項目數據評估，發現除普遍認為的服務特征、資產專用性與合同管理外，購買公共服務還受市場、公民、地區特征的驅動。Bart（2013）證實了Warner的觀點，他利用荷蘭相關PPP項目訪談數據，評估了政府外包的動力，發現除公共選擇和交易成本外，它還受效率、制度環境、服務供給穩定性等其他因素影響。

黎熙元（2011）在對廣州的案例分析中發現，屬地管理的問題會導致政府參與PPP項目購買公共服務時會與屬地社區管理制度產生沖突。楊燕綏和李海明（2013）對中美醫療保險外包進行比較，提出了PPP項目的治理機制。楊欣（2010）以美國為例，分析了PPP項目的政府責任，認為競爭、程序規制等是政府責任的實現機制。張汝立和陳書潔（2010）梳理和總結了西方發達國家PPP項目運行的經驗和教訓，強調要以非營利組織為合作伙伴、以彈性磋商和硬性約束為保障機制、重視參與主體的多樣化。

三、對PPP項目相關風險及風險分擔的研究

關于PPP模式相關風險的檢視，信任、合同完備程度、市場、服務質量、財務狀況、治理模式逐漸被納入了研究視野。研究主要聚焦在了對項目整體風險的評價、對風險影響因素的歸納。許多學者使用仿真與博弈的數學方法，通過建立模型研究答案。

Romzek與Johnston（2005）利用德克薩斯州政府PPP項目檢驗了信任度與風險的關系，發現信任度越高風險越小;信任融入PPP項目有助于項目風險的適當控制。Brown、Potoski與Slyke（2007）通過對紐約國家心理健康中心的PPP項目調查統計，發現除信任度外，合同完備程度直接影響項目運行風險;公私合營是一個復雜的整體行動項目，政府部門容易陷入逆向選擇風險。Johnston與Girth（2012）評估了市場競爭對風險的影響，通過訪談市政府67項PPP項目負責人得出結論，創新、提高市場管理策略能規避風險。Hodge（2004）構建了PPP風險分擔框架，發現PPP風險緣于商業利益與公共治理的矛盾。Hefetz與Warner（2008;2014）利用ICMA 2007年數據，檢驗了合同復雜性、市場競爭對風險的影響，提出用混合購買的手段降低系統風險。Amirkhanyan & Lambright（2012）評估了100多個有關兒童護理的PPP項目，發現服務質量、財務狀況、管理能力對風險的形成有顯著的影響。Farneti與Young（2008）探討了風險與政府監管模式的關系，發現不同的監管方式可以解決不同類別的風險。Johnston（2009）檢驗了澳大利亞PPP風險，發現公共利益、可預知性、政治環境和政策安排都可能導致風險。Chen與Hubbard（2012）分析了中國PPP項目，發現制度環境、資源依賴決定權力關系和風險分配。Albalate等（2013）通過水供給項目檢視了PPP風險，發現人工成本的影響最大。

在國內，相關研究主要集中在PPP項目風險類別的劃分、識別以及風險防范、具體影響因素等。句華（2010）分析了政府購買私人項目的適用范圍，從資產專用性、交易頻率、服務度量難易方面對PPP項目的風險進行管控。周?。?010）提出，PPP項目會出現競爭缺乏、機會主義、供應商壟斷等風險，可以通過構建防范框架來規避風險。詹國彬（2011）認為，PPP項目的風險劃分為道德風險、尋租風險、新壟斷風險、社會不公平風險和政治合法性風險，可以通過監管能力和競爭程度來識別風險。明燕飛等（2010）研究了服務外包中的交易成本，提出應當建立公平、合理的風險分擔機制來突破交易成本困境。徐姝（2011）則認為，擴大風險主體，完善風險客體，辨識風險因素是解決交易成本難題的可行路徑。楊安華（2014）梳理了多國PPP項目的國際經驗，對風險防范、回購的趨勢進行了論證。

由于PPP模式的特點，所以項目在運營的過程中，參與主體多、建設周期長、不可確定風險因素多、投資額也較大，因此能否在項目的各參與主體間對風險有效、合理地進行區劃、分擔，是PPP模式成敗的直接影響因素。有關PPP項目的風險分擔問題，相關理論研究較為單一。Shaoul（2012）提出，確切地對PPP項目有關風險轉移到私人部門的程度進行評價是困難的。同時，PPP項目的風險分擔在實踐中的應用也不太理想。Tiong（1997）認為，在特許經營權的談判中，政府有意于將更多的風險向私人部門進行轉移，特別是有些私人部門無法有效管控的風險，比如匯率風險、利率風險。英國NAO的調查報告也顯示，無法明確地通過數據判斷政府部門對私人部門的風險補貼和風險轉移量的相關支付能否匹配。

在國內的相關研究中，鄧小鵬（2008）認為，PPP項目的風險分擔應該遵循公平原則、歸責原則、風險收益對等原則、有效控制原則、風險成本最低原則、風險上限原則、直接損失承擔原則、風險分擔動態原則以及風險偏好原則。何壽奎（2006）研究認為，公私合營機制有助于降低PPP項目總風險，并給出了科學識別項目風險的分解方法，提出項目參與主體之間風險分擔系數及收益配比。劉新平（2006）認為，PPP模式在使用過程中，參與主體之間一般很難就項目風險的分擔比例達成一致，因此各參與主體對風險承擔要有上限，具體風險由具備較強控制力的一方負責承擔，并且其所承擔的風險大小需要與收益多少相匹配?？掠澜ǎ?008）研究認為，PPP項目中的政府部門在項目的準備階段就應該初步對于項目可能存在的風險進行有效預估，并且提出針對性的監督與控制結構體系;根據風險預計分擔情況制定招標文件，私人部門根據招標文件評估自我風險然后再進行投標，政府部門選擇中標者進行談判，并總結風險分擔準則和模式。張■（2009）運用數學模型找出了我國PPP項目中參與主體控制權配置與合作效率之間的關系，并指出當出現私人部門逐利性時，在不同參數條件下，改變項目參與主體控制權的份額是提高項目合作效率最有效的方法。

四、對PPP模式績效的評判

關于PPP項目績效的評估，Siddiqi、Masud & Sabri（2006）發現，影響地中海國家公共衛生服務PPP項目績效的主要因素是官僚主義、私人參與者競爭數量與質量的缺乏、政府管制規范不足。Fernandez（2010）認為，監管、控制與競爭對PPP項目效益的影響不明顯。Steen與Smith（2012）對比了美國公共護理服務機構服務與向私人部門購買之間的績效差距，發現PPP項目的效率并不比公共機構自行建設來得高，該假設不成立。Gronberga&Jansena&Taylor（2012）采用隨機成本邊界法評估了德克薩斯特許經營學校與普通公立學校的教育績效，前者效率高的原因在于制約其的規制不多。Vanlandingham（2012）構建了一個分析政府購買私人服務的分析框架，通過佛羅里達兒童福利服務案例分析，項目的績效不佳原因是決策由政治方面決定，而私人部門執行者會有大量的限制條款。Boyne與James（2013）驗證了監控行為與購買績效的關系，發現購買績效與競爭性市場、資源充分性、績效評估設計、合同管理與監控存在關聯。

在國內，舒奮與袁平（2010）通過寧波市77個政府購買公共服務案例的分析，對購買績效進行評判且聯立了PPP項目績效影響因素模型。魏中龍等（2011）運用DEA方法和SOM技術，構建了政府購買公共服務投入與產出績效評估模型。王春婷（2012）構建了政府購買公共服務績效評估指標體系，并以南京與深圳為例運用結構方程模型檢驗了績效與其影響因素的關系。

五、簡評與展望

綜上所述，縱觀公私合營模式從建設到運行再到管理整個過程的研究，在項目合作過程中各項管控上國內外學者們提供了大量有價值的研究，尤其是在有關公私合營模式的風險控制與效率提升方面的研究，但是關于風險的研究主要關注于風險發生前的防范以及影響因素的研究，而對于風險發生后的合理控制手段缺乏必要研究，這是今后需要強化的研究內容。另外，對于項目績效的管理，從國外經驗看來，由于政府監管等問題，公私合營項目的運營效率與政府機構自身運營相差無幾。因此，有關如何提升公私合營項目的績效問題值得關注，現有的運營管理方式也值得商榷。

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