蘭州市城市建設用地績效評價研究

張吉雄 孫鵬舉 劉學錄

摘要：目的： 為科學掌握新時期蘭州市城市建設用地績效水平及障礙因素，方法：文章從經濟績效、社會績效、生態績效、管理績效和科技文化績效構建評價指標體系，運用熵權法、改進TOPSIS模型和障礙度模型，對2006～2016年蘭州市城市建設用地績效水平及因子障礙度進行測算。結果：十一年期間蘭州市城市建設用地綜合績效水平呈波動式上升，年均增速為2.92%，經濟績效、社會績效、生態績效、管理績效與科技文化績效同步提高。進一步分析，社會績效障礙度最高，后面依次是生態障礙度、科技文化障礙度、經濟障礙度、管理障礙度。 結論：蘭州市城市建設用地綜合績效總體呈上升趨勢，但仍處于中級水平，其中社會指標居民用地比例和城鎮居民收入為首要障礙因素，調控居民用地空間和切實提升居民收入是提升績效的重要砝碼。

關鍵詞：建設用地;“五維”體系;績效評價;改進TOPSIS;障礙診斷;蘭州市

引言

城市建設用地作為城鎮化實施的重要載體，是土地利用最活躍，矛盾最突出的部分，其利用過程和產生結果的好壞直接影響到城鎮化的質量水平。2014年出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014～2020）》，就如何深入推進新型城市化做出了一系列重大決策部署，并在《國土資源十三五規劃綱要》中再次強調，對城市建設用地嚴格實施“雙控”。因此實施城市建設用地績效評價可以很好地厘清城市建設用地的行為過程和效果，更全面地了解其土地利用效率和利用效益，從而為新型新型城市化背景下城市建設用地“雙控”政策的靈活實施提供參考。

土地績效評價可以看作是土地效用的綜合、全面體現，學術界對此研究也較為廣泛，但目前針對新型城鎮化背景下城市建設用地如何評價的問題研究較少，關于土地利用績效評價的研究則較為充分。從現行土地利用績效評價體系方面主要側重經濟硬指標，忽略了其它軟指標，難以找出城市建設用地面臨的緊迫問題，不利于城市建設用地不同功能的比較優勢，最終導致政策調控失靈。從現行研究的視角來看，熱點多集中在效率評價、可持續發展評價、集約利用等方面，其他方面研究較少。

基于以上分析，本研究在新型城鎮化“五位一體”賦予的內涵為切入點，以蘭州市建設用地為評價對象，為更能豐富的反映出新時期建設用地在社會服務、人民生活、管理公平和創新水平等軟性功能的目標，構建“經濟+社會+生態+管理+科技文化”五維評價指標體系，并選用改進TOPSIS法，對蘭州市2006～2016年城市建設用地績效水平進行分析，同時采用障礙度模型診斷障礙因子，進而為正確指導新時期城市建設用地合理規劃提供科學依據。

一、區域概況及數據來源

（一）區域概況

蘭州市位于北緯35°35′～37°7′和東經102°36′～104°34′之間，東南臨定西市，西南臨臨夏回族自治州、西臨青海、北臨白銀市。自2006年以來蘭州市城市土地擴張速度明顯增快，到2016年城市建設面積達308.43km2，增長了2.05倍，年均增加7.43%，蘭州市第一二三產業增加值為2203.88億元，是2006年的3.58倍，2016年城市建設中工業用地、道路廣場用地、綠地面積占比分別為16.02%、21.37%、16.34%，根據國家用地結構衡量標準，其占地比例還均在標準值范圍內。

（二）數據來源

本研究所有數據源自于《蘭州市統計年鑒》（2007～2017）;《中國城市統計年鑒》（2007～2017）;《中國城市建設統計年鑒》（2007～2017）;《中國環境統計年鑒》（2007～2017），同時也參考了蘭州市土地經濟發展公報的相關資料，本研究的各項指標數據是以初始數據為基礎計算得來，本研究的對象是蘭州市市轄區建設用地。

二、研究方法

（一）評價指標體系構建

城市建設用地績效評價指標是測算城市建設用地績效水平、判斷績效水準是否高低的前提基礎和重要條件。本研究選取指標的總體思路是：首先分析現有的與城市建設用地相關的評價指標體系，從中篩選出符合城市建設用地績效內涵的指標;其次再根據新型城鎮化對城市建設用地績效的評價要求，補充和完善其相應指標;最終構建經濟-社會-生態-管理-科技文化“五維” 指標體系（見表1），從而全面的評價城市建設用地整體績效水平及發展趨勢。

（二）指標權重確定

本研究選取熵權法對各項指標客觀賦值，使用熵權法能夠盡可能減小因主觀原因導致的偏差，各指標權重值見表1。

（三）TOPSIS評價及障礙度模型

1. TOPSIS評價 TOPSIS是系統工程中通過多方案多目標決策的一種分析評價方法，在已有所有方案指標中篩選出最優解和最劣解，有待于決策的方法越與正理想解相近，表明該方法較好，越適合作為決策的目標方案。與過去的TOPSIS方法進行對比，發現優化之后的TOPSIS方法重點改變了評價對象和正、負理想解的評價運算式。其計算步驟是：

第1步，數據規范化處理。即采用極差值法對各項指標進行標準化處理。

三、評價結果分析

（一）蘭州市城市建設用地績效評價結果

由圖1可以看出2006～2016年蘭州市城市建設用地綜合績效呈總體上升趨勢。其指數從2006年的0.3750上升到2015年的0.6040，2016年績效指數值下降到0.5000，年均增速為1.25%，表明城市建設用地綜合績效有所提高，但仍然沒有改變其處于中級水平階段的狀況。本研究將從新型城鎮化“五維”視角對績效方面做進一步評價分析。

1. 經濟績效

2006～2016年蘭州市城市建設用地經濟績效評價結果如圖2，從中可以看出蘭州市經濟績效水平走勢與綜合績效水平趨勢基本一致，并呈波動上升趨勢。結合表3經濟績效貼近度由2006年的0.2366上升到2010年的0.2677，并處于低級績效水平階段，究其原因，此階段為“十一五”期間，并處于土地利用結構布局調整期，因此難免滯后性所帶來的績效水平波動。同時，蘭州市2009年3月16日發出《關于加強建設用地保障全力促進經濟平穩較快增長的實施意見》的通知，提出“擴增量，擠存量”擴大已有建設用地中先行范圍，并提高其利用效率，使得績效水平在此期間呈現出總體上升趨勢。而在2010～2016年期間，其績效水平呈現出大幅度波動上升趨勢，績效貼近度由0.3388增長到0.9296，績效水平處于中級和優質階段，尤其是在2015年接近績效最優狀態，2012年蘭州市確定了高新區以“蘭州東部科技新城”項目建設為重點，建設階段加大了建設用地的投資力度，實現高度密集建設。因此，蘭州市建設用地經濟績效呈現良好的上升趨勢。

2. 社會績效

2006～2016年蘭州市城市建設用地社會績效評價結果如圖2，從中可以看出蘭州市城市建設用地社會績效呈現出“波動式”上升趨勢，其幅度在2010、2011和2015顯著，結合表3發現該項績效都處于中級績效階段，在2010年和2011年達到本績效的最優狀態，績效貼近度分別為0.5723和0.5866，在經濟繁榮的當下，這似乎是社會服務發展停滯的現象，但也不盡然。一方面本項績效的評價指標來看，多是增長性指標，但在此階段始終保持著穩定發展狀態，沒有出現大幅度升降;另一方面，從實際發展來看，這一時期蘭州市社會服務發展水平處于轉型發展攻堅期，由第一、二產業向第三產業邁進階段，因此社會績效水平放緩并不是壞事但同時也是不爭的事實，主要原因在于該市在近幾年就業崗位壓力倍增、社會服務方面的改革不能及時跟進、單位城市建設用地人口密度雖然集中但人才外流嚴重，勞動者素質普遍較低，導致社會服務發展水平受限，故社會貢獻度降低，從而影響到社會績效的水平的下降。

3. 生態績效

2006～2016年蘭州市城市建設用地生態績效評價結果如圖2，從中可以看出蘭州市環境績效水平呈微幅下降趨勢，結合表3發現績效指數從最高的0.6833下降到0.4361，除2007年和2008年該項績效處于良好階段外，其他年份均處于“中級”績效階段。其工業固體廢棄物綜合利用率和工業廢水排放達標率呈現出98.46%和98.84%的好趨勢，除此之外的單位生態各項指標值都呈現出下降趨勢。究其原因，在此期間，蘭州市為貫徹“可持續發展”的理念，蘭州市人民政府印發《蘭州市“十二五”節能減排規劃》兩項重要通知，并將圍繞十大節能工程和蘭州石油化工、冶金有色循環經濟基地建設，固定資產投資累計達到300億元。以此在建設用地上調整優化產業結構，加快資源智能利用以及可再生資源與建筑一體化的開發和建設，重點實施新增百萬畝綠色生態建設工程，實施了全方位環境治理，故生態績效水平稍有下降勢態，但依舊保持中級水平。

4. 管理績效

2006～2016年蘭州市城市建設用地管理績效評價結果如圖2，從中可以看出蘭州市管理績效總體呈現出“上升-下降-上升”的趨勢，2008年和2015年有兩個峰值，之后在其他階段有小幅下降，但總體上管理績效略有提高。由表3可知績效水平都處于中級。究其原因，一方面，蘭州市人民政府加大了單位城市建設用地維護資金的投入力度，從2006年的363.05萬元·km-2增長到2016年的1626.99萬元·km-2;單位城市建設用地維護稅從2006年的313.04萬元·km-2增長到2016年的652.38萬元·km-2，年均增速為7.6%，反映了其相應部門對城市建設用地維護稅費加大了控制強度，使管理逐漸向公平邁進;城市建設用地收益分配公平程度為負向指標，越接近1，反映其公平程度越高，公平程度值從2006年的3.25下降到2016年2.85，總體上管理公平程度向好的趨勢發展，但離最佳公平狀態還有較大差距。另一方面從政策機遇看，蘭州市進入“新一輪西部大開發戰略”期，充分發揮蘭州中心城市輻射帶動作用。同時市委實施了“再造蘭州”戰略，在市轄區面積拓展和經濟總量上再造一個蘭州，并加大了對建設用地的公平維護，創新其管理機制，以維護其最大公平，故管理績效在此作用下呈現出穩定發展狀態。

5. 技文化績效

2006～2016年蘭州市城市建設用地科技文化績效評價結果如圖2，從中可以看出蘭州市科技文化績效水平在2006～2011年呈平穩趨勢，2011～2016年呈波動上升趨勢，并與綜合績效趨勢走向保持一致。結合表3可知其績效指數由最低0.3863增長到最高0.6358，除2012和2015年處于良好績效階段外，其它年份均落在中級階段。究其原因，蘭州市在此階段實施“651”科技發展規劃，市縣區圖書館要加強數字化建設，大力發展文化、廣電、體育、科技、教育等文化資源，逐步構建起以蘭州為中心的高層次文化圈。其中在城市建設用地學生培養能力在逐漸提升，由最低515人·km-2增長到2342人·km-2;單位城市建設用地人文古跡傳承水平也在逐年上升，2016年達到最大116.56元·m-2;其單位城市建設用地創新能力水平（國際與國家）由最初的1項·km-2增加到4項·km-2，故科技文化績效在此期間呈現出總體上升的趨勢。

（二）障礙度診斷結果與分析

在績效評價結果與分析的基礎上，對影響蘭州市城市建設用地績效的障礙因子進行診斷，并列出指標層障礙度指數排名的前6位主要障礙因子進行分析。

由表4可知各個準則層績效影響程度各不相同，社會障礙度在2006～2016年間呈波動式上升趨勢，年均增速為1.15%，排名仍為第一位。生態障礙度在2006～2016年間基本上保持水平，有上升趨勢，年均增速為2.68%，除2007～2009年之外其障礙度仍為第二位。科技文化障礙度在第二位和第三位之間交替出現，并其障礙度呈現出下降趨勢，其降速為1.63%。經濟障礙度呈現出波動式下降趨勢，下降速度為年均7.58%，其排名在2015年位第五位之外，其它年份均在第三位和第四位。位于第五位的管理障礙度，從數值大小程度看，一直在5%～8%范圍內，其影響績效的程度不如前四項準則層的程度大。從整體來看，2006～2016年影響蘭州市城市建設用地績效的首要方面為社會公共服務，平均障礙度達到38.68%，后面依次是生態障礙度、科技文化障礙度、經濟障礙度、管理障礙度，均值分別為21.90%、18.41%、14.56%和6.43%。

在表4的基礎上，本研究進一步列出了2006～2016年障礙度指數前6位的障礙因子（見表5）。具體分時間段來看，2006～2016年障礙因子排序第一位是社會績效，其最終居住用地比例C8和城鎮居民收入C9成為影響社會績效的主要指標，2015年城鎮居民收入指標障礙度達到最高值為20.66%，排序第二位的障礙因子中，2009年以前仍為社會績效指標，之后開始出現科技文化績效和生態績效指標，尤其是2010和2011年單位城市建設用地人文古跡傳承水平C24為影響科技文化績效的主要障礙因素，而在此階段后，社會績效指標又上升為主要障礙因素，為單位建設用地衛生機構床位數C11，科技文化績中單位城市建設建設用地書籍普及水平C22和單位城市建設用地人文古跡傳承水平C24兩項主要障礙因素占據了第三位，出現頻率為55%，其它的45%被單位生產總值能耗C15占據，第四位和第五位排序中社會績效仍為2006～2016年間的主要影響因素，其中單位城市建設用地社會消費品零售額C6和單位建設用地衛生機構床位數C11占據大部分，而在障礙因子第六位中首次出現經濟績效指標人均GDP C3，在此11年中出現頻率為2次，可見其影響程度并不顯著。

四、結論與建議

本研究通過改進TOPSIS 模型和障礙度模型對蘭州市城市建設用地績效進行測算，蘭州市在2006～2016年期間建設用地綜合績效水平有所上升，但依舊沒有突破中級水平。本研究從五大目標績效入手總結出五點結論并提出相應的建議，為蘭州市城市建設用地績效在新時期達到優質水平提供有效參考。

1. 經濟績效有所突破，土地經濟貢獻度接近最優。2006～2016年期間經濟績效水平處于中級階段，其經濟績效障礙度在前六位障礙因子排序中僅出現2次，且排在末位，并沒有成為影響建設用地績效的主要障礙因素。對此，政府未來在已有規劃和城市發展的基礎上，繼續加大對建設用地固定資產的投入力度，努力提升人均GDP，創新新時期現代化工業生產模式，提高建設用地上一、二、三產業值，向著更高的目標邁進。

2. 社會績效障礙度有所增加，土地社會貢獻度下降。2006～2016年期間社會績效指數年均增速較為緩慢，但仍處于中級績效階段，社會績效障礙度仍居首位，成為主要障礙因素。對此政府未來應在建設用地中突出社會保障功能地位，進一步提升社區衛生服務中心的數量和機構床位數，努力降低人口集聚程度，增加城鎮居民收入，提升人民生活水平。

3. 環境治理突出，但生態績效提升仍有瓶頸。2006～2016年期間生態績效呈現緩慢上升狀態，績效水平除2007和2008年處于良好階段，其他年份處于中級水平，但其障礙度對環境績效影響顯著，障礙度排名大多居于第二位。對此政府應建立環境監控機制，加大對城市綠化的建設力度，降低企業污染指數，最重要的是讓人民成為環境保護的利益相關者，并給予人民個體、集體等環境訴訟法律主體資格，提升人民在環保中的參與度。

4. 公平效率微幅提升，土地管理績效保持健康平穩。2006～2016年期間生態績效呈現出平穩狀態，其績效水平仍處于中級，其障礙度最排名處于第五位。對此政府未來在此平穩的基礎上努力降低社會公共服務設施的維護稅費，定期更新社會老舊等基礎設施，加大投資力度。

5. 科教水平有所受限，土地科技文化績效仍有障礙阻力。2006～2016年其績效水平處于中級與良好交替階段，科技文化績效中單位城市建設建設用地書籍普及水平和單位城市建設用地人文古跡傳承水平兩項主要障礙因素占據了第三位，對此政府在未來應將加大科教投資力度，提高教育水平，充分挖掘人文旅游資源，完善古跡遺址的保護機制，開展多種科教活動，提升人民參與的積極性。

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*基金項目：甘肅省自然基金項目“生態脆弱區的土地利用與生態安全研究”（GSAN-ZL-2015-045）。

（作者單位：張吉雄，甘肅農業大學管理學院;孫鵬舉，甘肅農業大學管理學院、甘肅省自然資源規劃研究院;劉學錄，甘肅農業大學資源與環境學院）