治理“為官不為”的實踐探索
——以黔西南州干部召回管理制度為例

楊丹

（四川大學公共管理學院，四川 成都610065）

所謂“為官不為”，指的是黨政干部沒有按照崗位要求履行其應盡的職責，表現為履職不及時、準確，甚至是不履行職責，給國家治理和人民利益造成危害?！盀楣俨粸椤睆膩聿皇沁@個時代獨有的問題，而當下之所以暴露出來并成為一個嚴重的問題，與特定的時代背景分不開。十八大以來，黨中央以反腐為切入點開啟了全面從嚴治黨的新篇章，著力整治黨政干部生活中、工作中的“不正之風”。隨著從嚴治黨的深化，我國黨風政風明顯好轉，“吃拿卡要”、“亂作為、胡作為”等官僚主義現象明顯減少。然而，干部中卻也產生了“為官不易”的思想，面對從嚴治黨的高壓態勢，一些干部怕因工作出錯丟了“官位”就干脆不干事、沒了“油水”就不想干事?！盀楣俨粸椤币坏┰诟刹恐凶躺⒙樱蜁箛业母黜椪邎绦惺茏瑁M而影響干部與群眾的關系，損害政府形象。積極探尋“為官不為”的治理之道符合當下的實際需要，并對國家治理能力的提升具有重要意義。

一、困境：當前治理“為官不為”的制度難點

“為官不為”行為本身的復雜性和表現形式的多樣性，使得治理的難度相當大。治理“為官不為”的難點在于：如何精準識別“為官不為”行為并對不為者進行有效的問責。

識別是問責的前提，“為官不為”不同于干部其他明顯的違規違法行為，它的表現形式多樣，影響程度大小不一，且具有很強的隱蔽性，現有制度和機制很難將其精準識別出來。在我國公務員考核中，雖然要求對公務員“德、能、勤、績、廉”進行全面考核，但由于“為官不為”的表現形式多樣，像工作態度不積極、思想上不積極進取這類具有較強主觀色彩的指標，在考核中往往難以科學量化。此外，我國《公務員法》規定：“公務員在定期考核中被確定為不稱職的，按照規定程序降低一個職務層次任職。若在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職等次的，按規定予以辭退。”這條規定明顯過于嚴厲且缺乏靈活性，“結果導致很多領導和同事不愿意將不作為的干部評為‘不稱職’”[1]，也就無法及時將不作為的干部識別出來，這在一定程度上讓不作為的干部更加有恃無恐，卻打擊了認真積極工作的干部的積極性。

我國目前的問責制度主要側重于干部有錯的顯性問責，卻很難對“為官不為”進行問責。我國行政問責尚未制定出專門的全國性法律，只有地方政府層面制定的問責辦法，各地標準和程序不一，實施起來缺乏統一和規范。問責機制如何啟動往往取決于行政領導的意志，沒有規范可供遵守，因此也沒有形成常態化的問責機制，對于像“為官不為”這樣隨時隨處可能發生的行為，行政問責所能發揮的作用明顯有限。此外，就問責事項和對象來看，問責大多啟動在嚴重社會不良影響、或嚴重危害國家和社會利益的重大事件發生后，“且往往把目光盯在‘一把手’身上”[2]。對于普通干部出現的影響可大可小、危害可輕可重且隱蔽性更強的“為官不為”行為，行政問責卻鮮有關注。

二、探索：黔西南州“干部召回”的具體做法

2013 年黔西南州興仁縣委在黨的群眾路線教育實踐活動中開展“向惰政宣戰、向惰政問責”主題活動，并在活動中研究出臺了《興仁縣不勝任現職干部召回管理辦法（試行）》，該做法隨之得到了州委高度肯定。2014 年9 月州委組織部發布了《關于在全州開展不勝任現職干部召回管理工作的通知》，要求各縣（市）以及州直各單位借鑒興仁縣干部召回管理的做法，結合本地實際出臺召回辦法。自此，一場著力整治“為官不為”的實踐探索運動在全州鋪開了。

（一）組建工作隊伍

為保證干部召回工作在全州的順利有序推行，黔西南州成立了州委不勝任現職干部召回管理工作領導小組，負責對全州的干部召回工作進行統籌和指導。為保證從上到下各級各單位信息溝通的及時、通暢，又建立了干部召回工作分管領導和聯絡員聯系制度，負責傳達上級要求和反饋執行中的問題，保證干部召回制度實施有條不紊進行。

（二）做好宣傳工作

任何一項新制度的推行都需要良好的社會輿論，否則就會面臨很多阻力。獲取人民支持的前提是讓他們了解該制度，因此，宣傳工作必不可少。黔西南州相關部門全方位、多渠道協調對接多家報紙媒體和網站進行該制度的宣傳報道，包括《人民日報》、《貴州日報》、新華網、鳳凰網等，并充分運用微博、微信公眾號平臺加大宣傳報道力度，讓人民廣泛知曉并了解干部召回制度，同時也借此展示政府對此制度的重視和推行的決心。此外，州委活動辦還編寫并發放了極具可讀性的《干部召回管理工作法》宣傳手冊，手冊介紹了干部召回管理制度實施的目的、意義和做法，并配上流程圖，讓人一目了然。最后，州委活動辦開通了干部召回專用電子郵箱，用于接收群眾來信，解答群眾疑惑。這一系列宣傳工作為干部召回制度的全面鋪開奠定了良好的社會基礎，也有利于廣泛聽取社會各界的聲音，及時調整制度中不恰當的部分。

（三）制定召回辦法

州委在借鑒了興仁縣的做法的基礎上，出臺了《召回管理工作方案》，《方案》列出“不想干、不會干、完不成年度目標任務、鬧不團結、違規違紀”的五類干部、30 種實施召回情形，并明確了召回的基本原則，同時強調各縣（市）、義龍新區以及州直各單位要結合本地實際，因地制宜制定實施辦法，這給各單位留下了探索空間。

干部召回實施程序如圖1 所示，但在一些具體的環節中，各單位的做法又有所不同。在提出建議召回對象的環節，很多部門創造性地采用了不同的工作方法：州工商局、水庫和生態移民局采用“負面清單”管理召回法，將干部在日常工作中出現履行崗位職責不到位、工作任務未按要求按時限完成、違反黨紀政紀等情況列出詳細清單進行管理，最后根據工作人員的負面清單記錄情況提出建議召回的對象；州環保局采用“記分考評”召回法，每年度每人基礎分為100 分，考評領導小組辦公室對干部每月考評記分情況進行匯總，對在每月一次的常規工作考評中連續三個月被記負分人員以及在每年度考評周期內累計得分低于90 分的人員，提請黨組會議研究確定召回對象。此外，還有督查通報召回法、民意調查召回法、業績考核召回法、“雙星”創建召回法等，大多部門單位都同時采用多種召回辦法，以此暢通民意表達渠道。

在單位提出建議被召回的人員后，需要由相關黨委組織部門研究決定是否進行召回，并決定召回管理的方式，其中達到辭退或解聘情形的直接予以辭退或解聘。召回管理方式有集中教育、跟蹤考察和組織處理。集中教育是所有召回對象都必須進行的環節，一般以一定時期內的集中上課、培訓、軍訓等形式進行，包括思想政治教育、工作技能培訓等。教育培訓不合格及初始確定為需要跟蹤考察的人員還需進行跟蹤考察，該環節通過把召回人員安排到一些重點項目建設或中心工作，進行為期1—6 個月的考察，以此觀察他們的工作態度和實際行為有無轉變。集中教育和跟蹤考察合格的干部都能回到原工作崗位。跟蹤考察不合格者及初始確定為需要組織處理的干部則需進入組織處理環節，組織處理方式有降職降級、免職、轉崗和待崗。

圖1 干部召回管理流程圖（圖片來源：本研究整理繪制）

（四）建立“四位一體”干部管理機制

2016 年5 月，黔西南州委出臺了《關于建立完善“四位一體”從嚴管理干部機制深化干部召回管理工作的實施方案》，提出要建立和完善目標管理、崗位責任、正向激勵保障、負向約束懲戒“四位一體”機制。目標管理始終堅持量身定制和動態增加，做到科學、合理、規范、精細，明確年度目標、季度目標和月度目標，在此基礎上將目標進行分解，具體分解到各個單位、各個人，以保證目標清晰、權責明確。崗位責任落實機制堅持科學定崗定責，細化崗位責任，建立清晰具體的崗位責任清單，細化到崗、落實到人。在精準考評的基礎上對干部實施正向激勵，對按時按質完成給定目標任務、工作中認真落實崗位職責、綜合表現優秀的干部，根據實際情況，采取“菜單式”、個性化激勵方式。負向懲戒約束機制上強調推行干部召回管理，暢通干部“下”的渠道方式，及時調整不適宜擔任現職干部。

三、破局：“干部召回”治理“為官不為”的有效性

在整治“為官不為”的問題上，黔西南州探索實施的干部召回制度是具有開創性的，在興起之初就顯示出強大的威力，一度引發社會各界的強烈關注，中組部還親自到貴州省去調研了干部召回管理制度，全國其他一些省市也到黔西南州進行考察和學習，目前云南、湖北、江蘇、浙江等省份也在大力探索實施該制度。

（一）促使干部干事創業的局面形成

據調查顯示，干部召回制度實施一年后，全州7.5 萬余名干部中，已有1900 名不勝任干部被召回，占干部總數的2.53%。其中處級干部26 名，科級干部397 名。經過教育培訓，有1426 人回到原來單位，84 人轉崗、67 人待崗、51 人被免職、36 人被辭退，全州千余名被召回干部無1 人申訴或上訪。在群眾滿意度測評中，黔西南州從上一年的全省第9 位上升到第3 位，干群關系明顯改善。此外，各個單位的領導也紛紛表示“人好管了，工作任務好安排了”。以前開會經常出現的干部遲到、早退、會場接聽電話、隨意走動、打瞌睡或開小會的情況不再出現了；以前一些干部上班喝茶、看報、上網、各個科室隨處逛、與其他人聊天的現象明顯減少了。干部召回制度的實施，使干部工作作風得到了極大轉變，促使干部干事創業的局面形成。

（二）實現了從“領導干部”到“一般干部”的問責對象全覆蓋

“為官不為”行為在發生對象上具有廣泛性，既可能出現在領導干部身上，也可能發生在一般干部身上，且相對領導干部而言，非領導干部是一個更為龐大的群體，他們受到外界的關注更少，其不作為行為也就更為隱蔽，發生頻率也更高?，F行的行政問責制多把目光落在領導干部身上，對普通公務員的不作為關注度遠遠不夠，更難以對其進行有效問責。干部召回制度正好彌補了這一缺陷，它在召回對象上實現了全覆蓋，沒有明確區分領導干部和非領導干部，不存在特殊性。眼光既向上看，也向下看，落實了全面從嚴治黨的要求，對所有干部的“為官不為”行為震懾明顯。

（三）在處理手段上實現了“人性”與“理性”的統一

“為官不為”情節有輕有重，危害可大可小，處理方式理應科學靈活。干部召回制最明顯的一個優勢或特點就是：對于不作為的干部，“它既非不問青紅皂白的‘一棍子打死’，亦非無休止地‘下不為例’”。干部召回重在對有問題的干部進行“維修”，而不是將他們徹底“拋棄”，給了干部一次改正的機會，“維修”合格后，大部分的干部仍然能回到原有工作崗位，這充分體現了它的人性化。但這并不意味著對任何無底限行為的放縱，情節嚴重者仍將面臨組織處理，包括轉崗、免職、降職、降級、待崗甚至是辭退、解聘，這也給“為官不為”者一個警醒：干部召回制度不是隔靴搔癢，它具有制度的理性和剛性。干部召回制度在管理干部上能夠做到寬嚴相濟，手段靈活多樣，兼具人性和理性，這是它的獨特優勢，也契合了對不作為干部處理的要求，更能讓他們從心底接受并認可該制度。

四、思考：讓“干部召回”對“為官不為”持續發力

干部召回管理制度在治理“為官不為”問題上具有其獨特的優勢和有效性，理應將該制度推向常態化。但目前來說，干部召回管理制度還屬于“新生事物”，實踐中也還存在一些問題，還需不斷探索和完善才能保持其生命力，實現對“為官不為”的持續發力。

（一）建立科學的容錯糾錯機制

從根本上解決干部“為官不為”問題應包括兩個步驟：一是聚焦問題，強化要求和懲治，以有效的制度和環境壓力壓縮“為官不為”的生存空間；二是跳出問題本身，營造良好的制度環境來引導和激勵干部積極有為[3]。

黔西南州在實施干部召回過程中十分重視糾錯，但也存在著過于急切、用力過猛的問題，沒有合理“容錯”。一些地方在實施該制度時，給各個單位強制分配“召回”指標，這給那些本身編制就很少的小單位帶來了不小壓力，導致被“召回”的干部也有很大情緒。比如興仁縣在制度實施初期，規定35 人以下單位最末一位“召回”，70 人以上單位末三位“召回”，中間規模的單位末兩位“召回”，這一規定導致一些人本來就很少的單位的日常工作受到嚴重影響，如一些干部工作認真負責，但因為有指標要求還是被“召回”，積極性很受打擊。迫于指標召回的壓力，而又確實選不出需要被召回的人員時，有些部門甚至實行輪流召回、抽簽召回的做法，種種“變異”的做法都違背了該制度設計的初衷，還產生了不少負面效應。

干部召回是為了讓干部更好地做好本職工作，召回本身不是目的，如果為追求制度的噱頭效應而硬性攤派召回指標，只會造成干部的過度緊張，反而影響他們的正常工作。治理“為官不為”的最終目的是要讓干部“積極有為”，只有建立科學的容錯糾錯機制，才能讓積極有為的干部有底氣，胡亂作為或不作為的干部逃不過相應的懲罰。那么，到底哪些錯可以“容”，哪些錯又必須“糾”呢？習近平曾在講話中提出：“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”[4]堅持“三個區分開來”的容錯糾錯原則，才能讓真正想干事的干部不畏懼錯誤，敢干敢闖，也能讓那些主觀故意犯錯的干部受到應有的懲罰，體現制度的公平正義。落實容錯糾錯原則需要建立科學的工作流程和具體的容錯認定標準，這需要參照中央政策和法律的有關規定，同時，要根據各地區、各部門的干部隊伍實際情況，制定符合實際和便于操作的辦法[5]，在對干部進行召回時，要首先對干部進行容錯糾錯的認定，以免“誤傷”干部，打擊他們的工作積極性。

（二）盡快形成統一規范的制度文本

制度的規范化是保證其生命力的前提，形成統一規范的制度文本是保證制度規范化的關鍵。在實施干部召回制度時，黔西南州州委只規定了召回的基本原則和主要流程，各單位和部門可以結合實際情況制定自己的召回辦法，這在制度探索初期階段確實有利于鼓勵創新、總結經驗。但從長期來看，一項成熟的制度必須具備穩定性和執行的統一性，這就對形成統一規范的制度文本提出了要求。

從黔西南州目前的狀況看，干部召回制度相關文本繁多，呈現碎片化。地方各單位都制定了自己的干部召回工作方法，并內容上呈現差異，尤其是關于召回情形的規定，各單位之間的差異較大。有的單位根據召回的基本原則，詳細梳理了三十余種召回情形，并且具有較強的可操作性，而有的單位規定的召回情形就十分籠統，缺乏可操作性。即使對于同一召回情形，比如，有單位規定“連續曠工超過7 天”的干部要被召回，有的單位則規定“連續曠工超過5 天”的干部就要實施召回，這樣差異性的規定實施起來會引起干部的不滿，也就無法保證它的長效性。

由于“為官不為”行為本身的復雜性和多樣性，在界定和梳理其表現形式時確實存在較大難度，即使形成了文本也無法將現實中的所有情形窮盡。但作為一項制度來說，我們必須保證它的穩定性和執行的統一性。因此，在實踐探索過程中，相關組織部門要善于把實踐中的成功經驗總結并上升為統一的文本規范，對實施過程中出現的不科學、不規范甚至是有違原則的行為及時提醒或制止，并將規定及時寫入制度文本中，才能做到及時糾偏止損，讓制度運行真正有法可依，實施規范，防止執行的變異和走樣。

（三）以召回制度為載體實現對“為官不為”的綜合治理

防治“為官不為”是一個系統工程，要多舉措并舉。黔西南州在探索干部召回管理制度過程中已注意到了這一問題，因而提出了要建立“四位一體”機制，深化干部召回管理工作。以實行目標管理、制定崗位責任為前提，把激勵作為鼓勵干部有為的重要手段，把召回作為約束“為官不為”保障環節，努力形成一整套治理“為官不為”的工作推進機制，進而保證干部召回制度能發揮應有的效能。

人的任何行為歸根到底都是受心理的支配，如果只是將召回制度作為對干部的一種負向約束來推行，將難以從根本上解決“為官不為”問題，甚至還會產生一些負面效應，令“為官不為”行為更加隱性。干部“為官不為”可能有多方面的原因并且存在個體差異，比如人崗不匹配、激勵不健全、監督不到位或者能力不夠等，企圖單依靠“干部召回”來一勞永逸解決“為官不為”是不現實的，只有全方位完善干部管理制度，才能從根本上解決“為官不為”。

防治“為官不為”必須堅持系統思維，“從干部的宣傳教育、交流培養、規范管理、監督問責等多個方面入手，重點構建內容協調、程序嚴密、配套完善、有效管用的制度體系。”[6]從干部召回制度的實施流程中可以發現，該制度具有很強的兼容性，它實施的具體環節其實包含或交叉了干部管理制度中的監督考核、培訓、組織處理等環節。未來對“為官不為”的治理中，完全可以以干部召回制度為載體，同時有效對接其他干部管理制度，在干部召回的具體環節中，實現干部考核、培訓、問責、激勵等制度機制有機結合，讓干部召回制度不僅僅成為對干部的一種負向約束，更成為促使干部愿為、敢為的正向激勵力量，最終實現對“為官不為”的系統、綜合治理?！?/p>