土地儲備規(guī)劃編制方法研究

桂昆鵬

摘 ?要：土地儲備規(guī)劃是針對可開發(fā)建設(shè)用地資源編制的總體規(guī)劃，也是制定土地儲備年度計(jì)劃的重要依據(jù)。主要內(nèi)容包括“儲備需求預(yù)測——基于多規(guī)協(xié)調(diào)的儲備地塊劃定——儲備時序確定——搬遷安置和留用地落實(shí)——資金平衡測算”。文章以南沙區(qū)為例，通過土地儲備規(guī)劃的編制，建立了土地儲備機(jī)制，保障了城市發(fā)展用地的供給。

關(guān)鍵詞：土地儲備;規(guī)劃編制方法;南沙新區(qū)

中圖分類號：F293.2 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ? ? 文章編號：2095-2945（2019）18-0130-02

Abstract： Land reserve planning is a general plan for construction land resources， and it is also an important basis for the formulation of annual land reserve plan. Its main contents include "reserve demand forecasting， reserve area demarcating based on multi-planning coordination， reserve time sequence determination， resettlement and retained land demarcating， capital balance budgeting". This paper takes Nansha District as an example， a land reserve mechanism has been established through land reserve planning， which guarantees the construction demand of Nansha District.

Keywords： land reserve; planning method; Nansha District

1 概述

土地儲備是指政府為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場促進(jìn)土地資源合理利用的工作目標(biāo)，依法將農(nóng)用地、閑置用地進(jìn)行收儲，為土地出讓做準(zhǔn)備的先導(dǎo)性工作。土地儲備規(guī)劃是針對可開發(fā)建設(shè)用地資源編制的總體規(guī)劃，也是制定土地儲備年度計(jì)劃的重要依據(jù)，對實(shí)現(xiàn)土地資源“一個池子蓄水”和“一個龍頭放水”，推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目土地儲備工作，促進(jìn)城市開發(fā)建設(shè)，維護(hù)土地市場穩(wěn)定，保證政府財(cái)政收入有著重要作用。南沙新區(qū)成為國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)以來，先后出臺了一系列重大城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，南沙新區(qū)的城市和產(chǎn)業(yè)平臺的建設(shè)亟需土地資源作為支撐，傳統(tǒng)滯后的征地收儲工作已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求。本文以廣州市南沙區(qū)為例，闡述土地儲備規(guī)劃的編制思路和方法。

2 規(guī)劃編制指導(dǎo)思想

規(guī)劃應(yīng)以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念為指導(dǎo)。

（1）創(chuàng)新體制機(jī)制，推動土地儲備工作流程優(yōu)化。通過土地儲備規(guī)劃的編制和引導(dǎo)，有計(jì)劃的提前收儲，做好安置用地和村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地的預(yù)選工作，優(yōu)化土地儲備工作的流程。（2）多規(guī)協(xié)調(diào)，強(qiáng)化上位規(guī)劃的引領(lǐng)作用。以經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃為指導(dǎo)，統(tǒng)籌南沙新區(qū)儲備用地的規(guī)模、空間及時序安排，提高土地儲備的預(yù)見性和策略性。（3）成片收儲，以經(jīng)營性用地為主，兼顧市政、道路和綠色空間。土地儲備規(guī)劃應(yīng)當(dāng)連片收儲，形成整體推進(jìn)的工作格局和規(guī)模效應(yīng)，提高土地儲備的質(zhì)量和效益。在土地收儲過程中，應(yīng)當(dāng)注重收儲土地的數(shù)量結(jié)構(gòu)，不能只收儲經(jīng)營性用地，而忽視對規(guī)劃公共服務(wù)用地和綠色空間的收儲工作。（4）處理好搬遷居民的安置和留用地安排工作，保證相關(guān)利益人共享城鄉(xiāng)發(fā)展成果。在土地收儲工作中，對于需進(jìn)行搬遷的國有土地房屋和征用集體土地上的房屋，盡量按照“先安置、后搬遷”的原則進(jìn)行收儲，同時，按照廣東省、廣州市征收農(nóng)村集體土地留用地相關(guān)辦法做好留用地選址工作，保障村民的長期收益。

3 規(guī)劃編制技術(shù)路線

在對現(xiàn)狀問題進(jìn)行總結(jié)，對現(xiàn)有規(guī)劃進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，形成了從“儲備需求預(yù)測——基于多規(guī)協(xié)調(diào)的儲備地塊劃定——儲備時序確定——搬遷安置和留用地落實(shí)——資金平衡測算”的規(guī)劃基本框架，見圖1所示。

4 規(guī)劃編制主要內(nèi)容

4.1 儲備需求預(yù)測

（1）用地需求預(yù)測。2006-2018年間南沙區(qū)土地出讓規(guī)模呈現(xiàn)不穩(wěn)定波動狀態(tài)，年均出讓不超過5平方公里。（2）土地儲備與出讓系數(shù)。土地儲備與出讓系數(shù)即土地儲備規(guī)模與土地出讓規(guī)模的比值。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)測算，南沙區(qū)的土地儲備與出讓系數(shù)為1.1，基本不超前儲備;而廣州市的土地儲備系數(shù)平均為1.26，北京、上海的土地儲備系數(shù)在 1.73-2.88 之間;武漢的土地儲備數(shù)范圍為2.3-2.6。考慮到南沙新區(qū)未來發(fā)展速度快和不確定性，綜合比較北京、上海等城市的土地儲備與出讓系數(shù)，建議規(guī)劃期末土地儲備與出讓系數(shù)逐年增加達(dá)到1.6左右。（3）儲備需求。將南沙區(qū)土地儲備與出讓系數(shù)提高至1.6之后，年均需要儲備土地接近8平方公里。南沙區(qū)土地儲備工作應(yīng)當(dāng)分階段將符合土地利用規(guī)劃的土地應(yīng)儲盡儲、能儲盡儲，充分保障南沙區(qū)和自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。

4.2 儲備地塊劃定

（1）儲備用地的來源。一般而言，儲備用地的主要來源有兩個方面：一是農(nóng)村集體土地的征收，涉及到土地所有權(quán)的變更，需要符合土地利用總體規(guī)劃，并且取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地批文;二是國有建設(shè)用地收回，包括依法將閑置用地收回、依法將國有土地上的房屋征收等方式，包括土地產(chǎn)出效率低下的部分舊廠等。在廣州南沙地區(qū)按照貨幣加物業(yè)兌換留用地政策，還可包括使用效率低下的村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地。（2）儲備用地范圍。在詳細(xì)摸查現(xiàn)狀建設(shè)、權(quán)屬信息（已批用地）的基礎(chǔ)上摸清了廣州南沙區(qū)存在大量零散的結(jié)轉(zhuǎn)儲備地塊;通過在ArcGIS中將土地利用總體規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地扣除掉現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地和已批用地，得到符合土地利用總體規(guī)劃但是尚未收儲的集體土地;通過基礎(chǔ)資料的收集，摸查舊廠和村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地的土地利用情況，確定需要納入儲備的存量建設(shè)用地。（3）儲備地塊劃定。來源于農(nóng)村集體土地征收的儲備地塊需要在土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照控規(guī)的地塊邊界予以劃定;而來源于國有建設(shè)用地收回的需要考慮到權(quán)屬邊界。

4.3 收儲時序的確定

收儲的時序需要考慮到城市開發(fā)建設(shè)的方向和先后，規(guī)劃在梳理了南沙新區(qū)總體規(guī)劃、自貿(mào)區(qū)等相關(guān)規(guī)劃后，確定了以自貿(mào)區(qū)為近期的土地儲備時序。

4.4 落實(shí)被征收人利益

由于土地儲備過程中需要對房屋進(jìn)行征收，因此在土地儲備規(guī)劃中，需要提前進(jìn)行預(yù)估，預(yù)留安置用地，對村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地進(jìn)行選址落實(shí)。

（1）搬遷安置。南沙區(qū)儲備用地大多數(shù)來源于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，在此過程中，涉及到部分的農(nóng)民搬遷安置。規(guī)劃落實(shí)了大崗鎮(zhèn)新聯(lián)二村安置區(qū)、靈山島安置區(qū)、橫瀝鎮(zhèn)安置區(qū)、黃閣安置區(qū)（二期）、南沙街坦頭安置區(qū)、南沙街東南安置區(qū)的安置用地儲備。（2）留用地落實(shí)。規(guī)劃落實(shí)了近期的慶盛地區(qū)、靈山橫瀝島尖、蕉門河中心區(qū)和黃閣鎮(zhèn)的留用地選址。但為了避免村經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地利用低效，規(guī)劃建議按照貨幣加物業(yè)的方式公開出讓進(jìn)行落實(shí)。

4.5 經(jīng)濟(jì)測算

規(guī)劃還根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)、區(qū)位、交通條件、現(xiàn)狀的用地與建筑量等因素計(jì)算近期土地儲備地塊的出讓收入、儲備成本以及收益情況。

（1）出讓收入采取分類計(jì)算的方式。

其中，行政劃撥類用地不計(jì)算收益;商業(yè)、住宅出讓收入=樓面地價(jià)×建筑面積=樓面地價(jià)×開發(fā)強(qiáng)度×地塊面積;工業(yè)、倉儲出讓收入=地面地價(jià)×地塊面積。根據(jù)歷史土地出讓價(jià)格和城市規(guī)劃功能布局，采用修正的克里金插值法模擬了工業(yè)、住宅和商業(yè)的出讓收入，預(yù)測了儲備地塊的出讓收入。（2）儲備成本部分，儲備成本=前期策劃費(fèi)用+征地補(bǔ)償費(fèi)用+土地開發(fā)費(fèi)用+其它不可預(yù)知費(fèi)用;前期策劃包括可行性研究及規(guī)劃方案編制費(fèi)用、土地測量、房屋測量費(fèi)，按照經(jīng)驗(yàn)值5.5萬/公頃進(jìn)行計(jì)算;征地補(bǔ)償費(fèi)按照南沙區(qū)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算，包括了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi);土地開發(fā)費(fèi)用按照經(jīng)驗(yàn)值60萬/公頃進(jìn)行測算;其他不可預(yù)知費(fèi)用按照土地儲備投入的10%預(yù)留。（3）收益情況。經(jīng)過測算，近期儲備的32平方公里用地，共需投入150億元的儲備成本，其中結(jié)轉(zhuǎn)地塊儲備成本已投入，還需投入110億元，若按規(guī)劃用途全部出讓，預(yù)計(jì)收入為1400億元，收益為1290億元。（4）資金計(jì)劃。仍需投入的110億元，需要統(tǒng)籌安排資金。舊廠用地盡量按照“先出讓、后補(bǔ)償”的原則進(jìn)行收儲，涉及土地儲備資金15億元，均可在地塊出讓后支出。國有土地房屋和農(nóng)用地，按照“先安置、后拆遷”的原則進(jìn)行收儲，涉及土地儲備資金95億元。這部分資金將通過財(cái)政、銀行貸款和社會融資解決。

5 結(jié)束語

本文以南沙區(qū)為例，通過土地儲備規(guī)劃的編制，建立了適應(yīng)南沙新區(qū)和自貿(mào)區(qū)要求的超前儲備的土地儲備機(jī)制，保障了南沙新區(qū)和自貿(mào)區(qū)的建設(shè)需求;同時摸清了大量已儲備未利用的土地，將低效村集體經(jīng)濟(jì)留用地納入了土地儲備體系，起到了集約節(jié)約土地的作用;通過資金平衡計(jì)算、開發(fā)時序安排，保障了政府土地開發(fā)過程中的資金平衡。

同時，土地儲備規(guī)劃的編制方法尚處于探索階段，南沙區(qū)的城市建設(shè)還處在增量擴(kuò)張階段，因此南沙區(qū)土地儲備規(guī)劃在編制過程中以集體用地收儲為主，針對存量建設(shè)用地的收儲局限在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)舊廠。因此，本文在存量建設(shè)用地的收儲、土地的整合等方面還存在不少需要探索的地方。

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