我國環境污染責任保險中的政府職能研究

摘 要：環境污染責任保險在西方發達國家經歷半個世紀的發展已日趨完善，我國近年來的試點實踐卻存在諸多問題，尤其政府職能一直存在缺失。本文通過分析我國試點經驗并參考西方發達國家政府成功經驗，提出了完善我國政府在環責險中職能的相關建議。

關鍵詞：環境污染責任保險 政府職能 試點經驗

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A

一、我國政府在環責險實踐中職能概述

1991年，在大連市政府的積極推動下，環保部門與當地保險公司共同開發了環境污染責任保險，這也是我國環責險實踐的開端。隨后沈陽、長春、吉林等一批深受重化工業污染困擾的東北老城也都在各地政府的鼓勵下投入到環責險實踐的大潮中。在這一階段，地方政府是環責險的發起者和倡導者，與保險公司合作開發環責險。

隨著環責險實踐的深入，保險運行不規范、企業投保積極性不高等問題逐漸浮現，有些地區甚至出現全年零投保的尷尬。針對這一形勢，環保部和保監會于2007年制定了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》、于2013年制定了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，目的是引導和規范環責險運行，我國政府在環責險實踐中開始成為政策的制定者和規則的創建者。

由于我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不平衡、環境的承載力不同、對環境損害的抵御能力也不盡相同，各地政府不斷根據本地環保形勢開展環責險推廣工作。深圳市政府及環保部門在2014年與保險經紀公司共同合作，著力推進承保環責險的保險公司在保障范圍的革新，經過不懈的談判及努力，深圳承保環責險的保險公同意將環責險保障范圍增加自然災害造成的損失、污染發生后自由場地清理費用、為應對污染的應急處置費用等，這一舉措大大增加了企業投保的積極性，投保企業的增加也分散了保險公司的承保風險。同樣是為增加企業投保積極性，江蘇省無錫市政府為參保企業提供了10%的政府財政補貼，以緩解企業因投保環責險造成的資金緊張，推動了無錫市環責險實踐的飛速發展。江蘇在環責險配套機制的創新方面頗有心得，江蘇省政府牽頭幾大保險公司聯合承保船舶污染責任保險，以共保的形式增強了保險公司抵御風險的能力，客觀上提高了保險公司承保積極性。

二、外國政府在環責險實踐中的職能綜述

美國政府在美國環責險實踐的初期主要扮演守夜人角色，希望通過市場來調節，但是環責險與其他保險的區別在于環境污染事故的損害嚴重性、持續性及廣泛性，這都在客觀上加大了保險公司承保風險，也降低了其承保的積極性。在20世紀80年代末期，面對著嚴峻的環保形勢，美國政府在權衡市場利弊后籌建了環境保護保險公司，動用國家力量來承保環責險。該保險公司聘請了大量專業人士評估風險、核定保費、核算理賠并從環保、安全等專業角度指導投保企業安全生產及管控風險。美國環境保護環保公司因為有政府的資金支持和政策支持，承保能力及抵御及環境風險的能力要顯著強于商業保險公司。美國政府在承保范圍方面還對保險公司進行了細分，在環境保護保險公司基礎上，又成立了專門承保漸進性環境風險的政策性保險公司，確保了在不同領域保險公司的專業性，大大促進了美國環責險的發展。

德國有著世界上最完備的環境保護法律體系，相關法律法規有數千部。德國的環境執法嚴格、高效并且極具震懾力，使得德國的環責險得以有序推進。德國保監會在德國環責險發展中扮演了關鍵角色，其不斷地通過與保險行業協會、工業協會的談判、協商和溝通來平衡政府、保險公司及投保企業的利益，使得各方都得到了符合本方心理預期的利益，這大大增加了各方對于環責險的積極性。

英國的海上污染及海上石油泄漏問題日漸嚴重，英國政府因此開始推行環責險。英國的傳統是判例法為主，極少出現成文法典，因此政府的行政指令占據了環責險發展的重要位置，英國政府針對環境污染損害具有大量自由裁量權。而且英國政府對于環境監管非常嚴格，對污染行為的懲治措施也使得企業非常注重清潔生產，避免污染行為造成的嚴重后果。

三、我國政府在環責險中的職能缺失分析

（一）缺少稅收優惠及財政支持。環責險的運行需要企業投入保費，為了降低保費企業還要投入資金用于加強對生產的監管和設備升級;由于環責險的風險評估和損害核定涉及多個學科，保險公司需要聘請專業人才，加強對投保企業生產的監督也需要資金支持。這些都在一定程度上增加了保險公司和投保企業的負荷，發達國家的普遍做法是降低稅負、加強財政支持，而我國無論是中央政府還是地方政府，在財稅方面給予保險公司及投保企業的政策支持都難言滿意。河北省政府和江蘇省無錫市政府在這方面走在了時代的前列，紛紛對積極投保環責險的企業予以一定的財政支持，盡管補貼的數額不大，但是給全國范圍內的試點省市做出了良好的示范。

（二）對企業的監管過于寬松。企業造成環境污染的最主要的是生產環節，生產環節粗放、設備落后達不到環保標準、安全監督不足，這都會造成環境污染事故。環責險不但具有事后救濟的功能，更重要的是通過對企業生產環節的監管防患于未然。我國地方政府多年來為了完成GDP指標，放松監管，也造成一些企業生產管理松懈、安全意識淡薄。這種寬松的監管環境放任了一些企業的污染行為，造成了惡劣的后果。一旦發生環境污染事故，群眾的矛頭直指監管不力的政府，降低了政府的公信力。

（三）缺少協調參與環責險主體利益機制。調動起參與環責險各方的積極性是政府推廣環責險的重大課題，各國政府在推廣環責險的過程中都探索出一些獨特的協調機制以協調各方利益，當各方利益符合自己的心理預期時，環責險就會順利有序的開展和運行。以德國為例，德國環保部門以及德國保監會通過與保險業協會、工業協會協商、溝通，共同制定標準化保險合同，并為企業投保提供專業的服務和幫助。目前我國環責險運行依然是混亂無序，政府并沒有牽頭建立多方溝通協調機制，這是實踐中政府亟待解決的重要問題。

（四）配套機制建設遲緩。環責險的運行需要多種配套機制輔助，外國政府經過多年努力探索出多種配套機制服務于環責險，我國政府在配套機制建設方面十分遲緩，也阻礙了環責險的順利運行。另外我國環責險相關數據極度匱乏，嚴重影響了風險評估、保費核定等活動;保險公司依然承擔著極大的風險，而西方發達國家已經開始嘗試共保、污染再保險甚至將風險引向資本市場;環責險風險評估、責任認定等由保險公司完成，無論從專業度還是公正性都有待商榷，引入第三方評估機構勢在必行。

四、完善環責險中我國政府職能的建議

（一）加大財稅支持。我國財稅部門可以對承保環責險的保險公司予以稅收優惠，而且可以根據其承保的風險大小、企業規模大小及保險價值的大小來確定稅收優惠的幅度;財稅部門也應對積極參保的企業給予稅收優惠政策，根據其投保的情況確定減免的額度。稅收上的減免政策可以在客觀上提高環責險參與雙方的積極性。前文提到河北省政府及江蘇省無錫市政府已經對投保環責險的企業給予了一定程度的財政支持，但全國范圍內依然沒有具體政策，中央政府可以制定對環責險參與雙方提供財政支持的指導意見，地方政府根據本地的經濟發展實際及環保形勢予以保險公司和投保企業適當的財政補貼，促進承保及投保雙方對環責險的支持。

（二）加強對企業的監管，嚴格執法。政府是環境執法的核心力量，只有加強對相關企業生產行為的監管，并通過嚴格執法懲治污染環境企業，才能遏制企業逃避投保的僥幸心理。目前我國很多地方政府片面追求GDP，追求經濟效益而忽視環境效益及社會效益，對很多納稅大戶睜一只眼閉一只眼，很多納稅大戶又是排污大戶，長此以往造成了嚴重的環境污染。環保部門對企業的生產及排污行為要進行嚴格監管，依法對其進行處罰，讓企業心存敬畏，不敢犯、不能犯到不想犯，使企業自覺加強生產環節的監督管理及加強安全防范，主動投保環責險。

（三）嘗試建立協調環責險參與主體利益機制。政府、保險公司、投保企業作為環責險參與主體，有各自的利益需求。政府希望通過企業投保環責險來將環境風險分散，并在環境損害發生后由保險公司承擔賠償責任，以擺脫多年來企業造成污染事故政府埋單的惡性循環，并通過環責險來改善生態環境、使企業走清潔生產、安全生產之路，并促進經濟平穩運行。保險公司希望承擔較小的風險，并通過大數法則來實現盈利。企業投保是為了轉移環境風險，即便因事故造成污染，也有保險公司為其賠付。當前亟需建立相應的機制來協調三方利益，政府作為環責險的推廣者和主導者，需要牽頭建立該機制，確保環責險的有序運行。政府可以學習德國模式，組織環保部門、保監會、中國工業協會、中國保險行業協會共同協商、溝通，達成各方都認可的環責險細節共識，區分各方權利義務，保障各方利益，相互配合、互相監督，共同促進環責險良性發展。

（四）加快配套機制建設。西方發達國家的環責險運行有著大量成熟的配套機制保駕護航，而我國配套機制建設方面速度依然比較緩慢。首先，要建設環責險大數據系統，政府需要牽頭組織該系統的建設，大數據平臺應該提供對歷年環保形勢、各地環保形勢的準確數據，政府、保險公司、企業都可以利用環責險大數據平臺系統來安排自己在環責險運行中的工作，如政府根據大數據可以加強對污染嚴重企業的監管，保險公司可以根據企業歷年排污及生產指標、安全指標核定保費，企業可以根據大數據選擇投保公司及險種實現風險管理。其次，政府應該組織建立第三方評估機構，獨立進行環境風險評估，并且出具評估報告供政府、保險公司及企業三方共同使用，這就避免了各方因為利益問題而產生的分歧。第三，通過多種途徑風散風險。意大利政府牽頭建立了保險聯盟，使得保險公司用共保形式分散了風險也增強了保險公司抵御風險的能力;法國政府則牽頭成立了污染再保險聯營，通過再保險形式轉移風險。我國政府可以參考上述國家經驗，通過共保及再保險形式，分散保險公司承保風險。我國政府也可以支持環境風險證券化，保險公司通過發行者金融產品及將環境風險引入資本市場，相對于較小的保險市場，資本市場完全有能力消化這些風險。并為環責險發展提供更多資金支持。

五、結語

歸根結底，我國政府還是要根據本國實際與實踐經驗選擇正確的促進環責險發展的方式，同時汲取發達國家成功的經驗，為我所用。我國政府作為環責險的重要參與者，應當厘清本職工作，做好環責險運行保障，擴大群眾參與，綜合全局協調參與各方利益，為環責險發展營造良好的社會環境。

參考文獻

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作者簡介：孟凡杰，性別：男，單位：蘭州理工大學，法律碩士。研究方向：環境法。