規(guī)劃思維轉(zhuǎn)變：從陸域到海域
——以珠海外伶仃島為例

■ 張婷婷 林 鑫 溫靈輝

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展綱要》公布后，海島開發(fā)政策的逐漸放開，進(jìn)一步促了進(jìn)我國海島以旅游等服務(wù)業(yè)為主體功能的海島開發(fā)。

圖1 珠海外伶仃島

廣東省珠海市被稱為“百島之城”，擁有面積大于500平方米的島嶼147個，其中萬山群島擁有106個，是我國沿海十一大島群之一。按照面積大小劃分，萬山群島主要為小型海島（面積介于0.05 ～ 4.9平方公里），離陸（珠海、深圳、港澳）距離在10公里至100公里范圍，此類型的海島約占全國海島總數(shù)的98%。其中，外伶仃島位于珠江入海口珠海市東南部，萬山群島東部。緊靠香港，背靠經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠江三角洲。距珠海市區(qū)49公里，距深圳65公里，距香港九龍尖沙咀港20公里。海島的交通與陸域地區(qū)的交通聯(lián)系存在一定制約因素，具有較為獨(dú)立的生活生產(chǎn)系統(tǒng)。

圖2 海綿城市示意圖

一、建立規(guī)劃價值體系，設(shè)定資源保護(hù)門檻控制各階段發(fā)展

規(guī)劃需要將生態(tài)空間的保護(hù)作為控規(guī)編制的底線原則，在整合規(guī)劃思路與方法前，優(yōu)先整合形成規(guī)劃價值體系。從全島生態(tài)保護(hù)和全周期建設(shè)秩序管理的角度，在規(guī)劃中對小海域、島上林地、土地、水等各類資源的保護(hù)和利用提出建設(shè)管理要求。劃定生態(tài)控制線，控制污水排放口位置和數(shù)量，對海島小海域利用和保護(hù)與海島旅游、海洋生產(chǎn)等方面做出時序平衡和規(guī)劃控制。

（一）將海島資源的供應(yīng)能力作為控制海島階段性發(fā)展規(guī)模的重要依據(jù)

規(guī)劃建設(shè)前置階段，注重與規(guī)劃布局相適應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，把控“資源門檻設(shè)定人口容量、資源供應(yīng)跟進(jìn)旅游發(fā)展”的階段式發(fā)展，既滿足海島日益增長的旅游業(yè)發(fā)展需求， 又避免爆發(fā)式增長造成的島嶼生態(tài)環(huán)境不耐受。（如圖1所示）

以生態(tài)保護(hù)為前提，嚴(yán)格控制包括生態(tài)控制線、岸線控制、建設(shè)用地控制、人口容量控制等多重底線，確定不同時期發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各階段有序發(fā)展。

（二）循環(huán)利用的市政承載系統(tǒng)

循環(huán)利用水資源。海島水資源稀缺，現(xiàn)狀供水水源除規(guī)模較小的水廠外，仍需依托市區(qū)予以供應(yīng)，因此水資源承載成為制約門檻之一。規(guī)劃需要加強(qiáng)海島上水資源的多元利用，逐步構(gòu)建通過自給為主、區(qū)域調(diào)配為輔的供水結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)針對海水淡化、水庫等子系統(tǒng)設(shè)施的補(bǔ)充，提升供給水平，同時通過綜合利用淡水、再生水、海水等措施，提高水資源循環(huán)利用率，除供水廠、海水凈化廠外，規(guī)劃在海島上規(guī)劃山塘設(shè)施以收集雨水、地表徑流水，擴(kuò)大海島生活用水多元性。并注重引導(dǎo)海綿城市建設(shè)技術(shù)的運(yùn)用，極力推廣雨水花園、生態(tài)滯留草溝、生態(tài)屋頂?shù)鹊蜎_擊開發(fā)技術(shù)，輔助其他設(shè)施滯留雨水，達(dá)到水資源充分利用的目標(biāo)。（如圖2所示）

新能源低碳系統(tǒng)利用。規(guī)劃提出，為海島將著力優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，嚴(yán)格控制燃油電廠，通過發(fā)展清潔能源發(fā)電廠、建設(shè)智能配電網(wǎng)系統(tǒng)，嚴(yán)格控制燃油車輛，鼓勵清潔能源車輛的廣泛利用，從而實(shí)現(xiàn)海島分布式新能源接入。

圖3 海島管線敷設(shè)形式示意圖

因地制宜的管線敷設(shè)。規(guī)劃結(jié)合海島地形地貌，對海島市政管線進(jìn)行優(yōu)化，采取常規(guī)地下敷設(shè)、海島共同溝集中敷設(shè)、淺埋或明敷（局部架空）等多種方式，保證具備可實(shí)施性。如圖3所示。

（三）與海島地理氣候特征對應(yīng)的綜合防災(zāi)系統(tǒng)

小型海島空間資源利用有限，要求規(guī)劃重新思考規(guī)劃“本位”的概念，將保障生態(tài)安全和人員安全的空間資源規(guī)劃安排，前置于旅游開發(fā)。規(guī)劃重點(diǎn)考慮海島氣象防災(zāi)、海島森林防火、離陸救災(zāi)距離因素，除利用基本的公園綠地、街頭廣場、學(xué)校操場、停車場等空曠場地作為避災(zāi)人口的疏散場地外，將島上公共服務(wù)設(shè)施、酒店等納入應(yīng)急避災(zāi)體系，注重發(fā)揮島上企業(yè)應(yīng)急幫扶能力。同時，將水廠、燃?xì)夤?yīng)站、電廠、通信站等市政工程供應(yīng)設(shè)施以及衛(wèi)生院、避護(hù)所等提供救援、避護(hù)的設(shè)施作為重點(diǎn)防護(hù)對象。

（四）環(huán)保清潔的建設(shè)和回收工序

規(guī)劃重點(diǎn)對島上的垃圾處理和污水處理利用提出要求。

規(guī)劃對近期施工建設(shè)垃圾和長期生活、旅游垃圾提出轉(zhuǎn)運(yùn)和循環(huán)利用的要求。施工垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)與回收做好理好集中建設(shè)期較大范圍的建設(shè)垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)訴求，并結(jié)合市政碼頭設(shè)置1處建筑垃圾回收利用與轉(zhuǎn)運(yùn)貨場；生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)與回收方面，島內(nèi)不設(shè)置垃圾處理，垃圾就地打包轉(zhuǎn)運(yùn)，高效回收再生利用。規(guī)劃就垃圾回收系統(tǒng)提出采用“采納垃圾收集點(diǎn)——垃圾收集站（堆場）——垃圾壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)站”配置標(biāo)準(zhǔn)。對于局部容易受到常年主導(dǎo)風(fēng)向影響的地區(qū)，建議用地權(quán)益方內(nèi)部配建垃圾收集點(diǎn)，垃圾車到點(diǎn)收集的形式。

污水排放與回收方面，規(guī)劃結(jié)合島上污水處理設(shè)施和海島海域水質(zhì)要求，限制排水口位置和數(shù)量，同時規(guī)劃中水回用系統(tǒng)補(bǔ)充非飲用生活用水的資源，做到高效利用島上水資源。

二、跳出傳統(tǒng)控規(guī)編制邏輯，為“多規(guī)合一”提供技術(shù)支撐

自下而上為海島的保護(hù)性開發(fā)對土地利用規(guī)劃調(diào)整提出建議和引導(dǎo)。規(guī)劃均衡海島開發(fā)保護(hù)和土地建設(shè)指標(biāo)釋放，創(chuàng)造性地結(jié)合土地利用規(guī)劃的有條件建設(shè)區(qū)概念拓展了城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分區(qū)和類型范疇，增加“有條件建設(shè)范圍”和“意向性用地”。一是從萬山區(qū)發(fā)展訴求的角度保留開發(fā)建設(shè)的彈性，在具體項目上島時爭取機(jī)動性。二是有效從城市規(guī)劃角度表達(dá)允許土地增減掛置換的空間范圍，杜絕可能造成潛在地質(zhì)危害的開發(fā)建設(shè)活動。三是從整島保護(hù)的角度出發(fā)引導(dǎo)海島土地利用指標(biāo)的有序釋放，并引導(dǎo)不適宜開發(fā)地段的土地利用規(guī)劃的調(diào)整。

三、規(guī)劃主動出擊，引導(dǎo)政策、標(biāo)準(zhǔn)配置

建設(shè)空間資源匱乏是珠海市萬山區(qū)有居民海島的普遍特征，為踐行海島的可持續(xù)性開發(fā)，控規(guī)綜合考慮島上項目的外部性效應(yīng)，引導(dǎo)落實(shí)對海島的開發(fā)建設(shè)的政策建議和想法。

（一）設(shè)定企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，踐行生態(tài)可持續(xù)發(fā)展

規(guī)劃提出嚴(yán)格約束項目建設(shè)的上島準(zhǔn)入條件，在旅游型海島的開發(fā)建設(shè)中將市場建設(shè)和公共利益作出規(guī)劃平衡，要求旅游開發(fā)項目應(yīng)作出相應(yīng)貢獻(xiàn)，內(nèi)化負(fù)面外部性效應(yīng)。例如，旅館酒店工作人員宿舍使用在規(guī)劃旅游用地內(nèi)自行解決，原則上由各企業(yè)配建職工宿舍，用地指標(biāo)在企業(yè)用地內(nèi)解決，約占旅館酒店總建筑面積的13%～15%。單獨(dú)規(guī)劃宿舍用地作為市政、港口服務(wù)、旅館服務(wù)等人員宿舍配套，可采取企業(yè)出資，政府集中代建的形式。

（二）歸納規(guī)劃范式，奠定《島則》標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)

以控制性詳細(xì)規(guī)劃為實(shí)踐，結(jié)合萬山區(qū)各重點(diǎn)發(fā)展島嶼的實(shí)際情況梳理規(guī)劃需求和實(shí)施利用現(xiàn)實(shí)，形成規(guī)劃范式，并反饋《珠海市海島規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則》，最終形成規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。