行業(yè)協(xié)會承接政府職能能力提升的研究

黃海鵬

摘要：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了明確要求。目前在中國有很多社會組織出現(xiàn)，并在各個(gè)領(lǐng)域都將擁有強(qiáng)大的影響力。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因可以用兩個(gè)方面進(jìn)行闡述，首先是在國家經(jīng)濟(jì)體制的改革中，目前我國的經(jīng)濟(jì)總體的發(fā)展趨勢處于上升狀態(tài)，從而能夠在更大更廣地方面帶動社會內(nèi)需的發(fā)展，為發(fā)展社會組織提供動力。其次就是，政府進(jìn)行體制改革時(shí)，遵循中國實(shí)際的發(fā)展需要。努力地將政治體制與市場經(jīng)濟(jì)相融合，在一定程度上社會組織促進(jìn)了我國政府職能的轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞：政府職能;行業(yè)協(xié)會;市場經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.15.064

1問題的緣起

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對加快轉(zhuǎn)變政府職能提出了明確要求。政府職能轉(zhuǎn)變是我國新一輪政治體制改革的重心和著力點(diǎn)，但是行業(yè)協(xié)會在承擔(dān)政府職能的同時(shí)也面臨諸多困境。

本文主要將對社會組織承接政府職能的現(xiàn)狀以及困境進(jìn)行系統(tǒng)的分析以理清政府與社會組織之間的關(guān)系，從而為政府與社會組織之間的職能轉(zhuǎn)承探索一些有效的微觀層面的可行的具體措施。

2珠海汽車摩托車維修行業(yè)協(xié)會承接政府的行政許可職能

為了能夠更加地深入貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的精神，能夠最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，充分地體現(xiàn)人民在社會公共關(guān)系管理中的主體作用，最大限度地發(fā)揮社會組織在提供公共服務(wù)中的積極作用，促進(jìn)市場公平競爭，樹立政府在社會上的公正和正義角色。通過不斷地創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，進(jìn)一步地調(diào)整政府監(jiān)管的思路和方向，將原來的“重審批，輕管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩挏?zhǔn)入，嚴(yán)監(jiān)管”，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，努力地構(gòu)建與之相適應(yīng)的機(jī)動車維修經(jīng)營管理體系。

珠海市交通運(yùn)輸局于2013年率先制定和實(shí)施《珠海市交通運(yùn)輸局關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能創(chuàng)新機(jī)動車維修行業(yè)管理的意見》，按照此規(guī)定機(jī)動車維修行業(yè)由原來的行業(yè)管理部門許可管理，可以變?yōu)橛晒?、法人自主決定負(fù)責(zé)管理，具有完全的自主權(quán)。

由于現(xiàn)在的機(jī)動車維修不是簡單地涉及到技術(shù)和安全問題還會涉及到環(huán)保和節(jié)能減排等多種因素的影響，因此在實(shí)施的過程必須要按照各種法律，法規(guī)的要求，還要將各個(gè)相關(guān)職能部門和行業(yè)協(xié)會之間必須要密切配合，才能保證該項(xiàng)許可項(xiàng)目的實(shí)施工作和日常監(jiān)督管理工作正常運(yùn)行。

珠海市汽車摩托車銷售維修行業(yè)協(xié)會（以下簡稱行業(yè)協(xié)會）是在這次體制改革中的亮點(diǎn)，它承擔(dān)起對機(jī)動車維修經(jīng)營單位的資質(zhì)評定工作，此項(xiàng)工作之前是由政府部門來完成的。此外，行業(yè)協(xié)會還負(fù)責(zé)建立維修行業(yè)專家?guī)?，成立資質(zhì)評估小組、技術(shù)推廣小組、質(zhì)量鑒定小組、質(zhì)量糾紛調(diào)解小組等，及時(shí)向社會公布資質(zhì)評定的流程、辦法，積極主動做好維修企業(yè)資質(zhì)評定的宣傳咨詢、技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)工作。

改革后政府相關(guān)職能部門已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，管理不再是傳統(tǒng)的審批準(zhǔn)入為主而是逐步地向更規(guī)范，更標(biāo)準(zhǔn)的考核以及誠信經(jīng)營的方向轉(zhuǎn)變。主要承擔(dān)起日常的監(jiān)督管理職能，對檢查中發(fā)現(xiàn)了的問題依法進(jìn)行處理，并及時(shí)向社會公布。在進(jìn)行信用體系管理上重要的是將維護(hù)公司及其員工的行為加入其中。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體和大眾的監(jiān)督作用，可以通過媒體網(wǎng)站上發(fā)表一些關(guān)于企業(yè)的一般的質(zhì)量和信用評價(jià)的結(jié)果，并將針對調(diào)查結(jié)果中違反法律法規(guī)的情況及時(shí)地在珠海市交通運(yùn)輸局公眾網(wǎng)站、維修協(xié)會網(wǎng)站。

3行業(yè)協(xié)會承接政府職能的優(yōu)勢

通過這幾年的實(shí)踐，行業(yè)協(xié)會在承接政府職能方面體現(xiàn)出了其優(yōu)點(diǎn)：一是能強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會是由行業(yè)內(nèi)的知名專家、知名企業(yè)等行業(yè)內(nèi)名聲較大，聲譽(yù)較好的企業(yè)和人員組成，他們在行業(yè)內(nèi)有一定信譽(yù)和威望。在對維修行業(yè)進(jìn)行資質(zhì)評定的過程中，可以對行業(yè)內(nèi)各個(gè)企業(yè)的維修水平進(jìn)行分級評定，并有針對性地對不能滿足維修資質(zhì)條件的經(jīng)營單位進(jìn)行定向培訓(xùn)，有效的協(xié)助各經(jīng)營單位進(jìn)行技術(shù)提升，從而保證整個(gè)維修行業(yè)的整體水平。二是能有效地管理行業(yè)，督促其規(guī)范經(jīng)營。行業(yè)協(xié)會的宗旨是為行業(yè)服務(wù)的，因此，在行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象或者輕微的違法行為且沒有造成嚴(yán)重社會危害后果的情況下，其能代表行業(yè)協(xié)會與政府相關(guān)職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，并監(jiān)督相關(guān)的經(jīng)營單位作出及時(shí)的整改，對一些問題比較嚴(yán)重而且不愿意整改的經(jīng)營單位，可以通報(bào)給相關(guān)的職能部門對其進(jìn)行從嚴(yán)從重的處罰，從而達(dá)到教育和處罰相結(jié)合的目的，凈化行業(yè)風(fēng)氣。三是能有針對地對行業(yè)內(nèi)經(jīng)營戶實(shí)施有效的培訓(xùn)計(jì)劃。行業(yè)協(xié)會扎根行業(yè)內(nèi)，相比于政府監(jiān)管部門有著天然的優(yōu)勢，就是其對行業(yè)內(nèi)的情況能及時(shí)掌握且熟悉行業(yè)內(nèi)的情況。根據(jù)行業(yè)內(nèi)各經(jīng)營戶的維修資質(zhì)水平參差不齊的情況，行業(yè)協(xié)會能提出有針對性的培訓(xùn)計(jì)劃，針對不同水平的經(jīng)營者進(jìn)行有效的培訓(xùn)，從而提升整個(gè)行業(yè)的維修水平，保證整個(gè)行業(yè)的維修技術(shù)水平。

4行業(yè)協(xié)會承接政府職能的困境

4.1行業(yè)協(xié)會管理體制不完善，職能定位不清晰

2013年3月我國在《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》中明確地提出針對社會組織管理方面的制度，并且對于一些重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)組織不需要業(yè)務(wù)主管單位的審查，而是具有直接民政部門依法申請登記的權(quán)力。但是，在實(shí)際操作中，由于沒有業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)，許多新成立的行業(yè)協(xié)會初期組建就不規(guī)范，嚴(yán)重影響著行業(yè)協(xié)會今后的發(fā)展壯大。

截至到目前，我國還沒有專門定制出臺《協(xié)會法》而且現(xiàn)在的一些法律法規(guī)中也沒有相關(guān)條款確定行業(yè)協(xié)會的法律地位，這是導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會職能定位不清晰的最根本原因。其次，“三脫鉤”未能真正全面落實(shí)，行業(yè)協(xié)會以政府職能部門為業(yè)務(wù)主管單位，在人員、場所、經(jīng)費(fèi)等基本要素上常常與主管部門混同，甚至在職能上往往成為政府部門職權(quán)的延伸，從而成為“二政府”。還有一些政府領(lǐng)導(dǎo)在行業(yè)協(xié)會商會兼任重要職位，導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會難以市場化運(yùn)作。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，“政府放權(quán)、政會分離”毫無疑問成為當(dāng)前改革的方向，政府部門不再以業(yè)務(wù)主管單位的身份干預(yù)行業(yè)協(xié)會的市場運(yùn)轉(zhuǎn)，真正實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會的市場化、自治化運(yùn)作。

4.2行業(yè)協(xié)會綜合實(shí)力不強(qiáng)

目前，在我們市行業(yè)協(xié)會的綜合實(shí)力不強(qiáng)主要是內(nèi)部機(jī)制還沒有成熟，具體可以從四個(gè)方面詳細(xì)地闡述：第一，行業(yè)協(xié)會的資金不足。目前，我市行業(yè)協(xié)會的資金來源是通過主管部門的支持下會員會費(fèi)支付，會員企業(yè)的一些贊助，行業(yè)的獨(dú)立的收入能力低，從財(cái)力來說很難有效開展活動，為會員提供更好，更豐富的服務(wù)。第二，行業(yè)協(xié)會缺乏有效的人才。在現(xiàn)實(shí)的行業(yè)協(xié)會中，缺乏優(yōu)秀的專業(yè)人才，協(xié)會中的工作人員大多是兼職人員，而且老齡化現(xiàn)象比較突出。因此，目前行業(yè)的現(xiàn)狀很難滿足社會的發(fā)展需要。第三，公司治理結(jié)構(gòu)并不完善。在一些行業(yè)協(xié)會中，系統(tǒng)不夠完整，制度也不夠健全，因此在具體的實(shí)施過程中也很難出現(xiàn)好的結(jié)果。尤其是會長、副會長、秘書長、理事的合作能力和奉獻(xiàn)意識不夠強(qiáng)。第四，行業(yè)協(xié)會的作用發(fā)展的不平衡。一些行業(yè)協(xié)會的目的不明確，影響力和公信力又不足，難以開展有深度的服務(wù)。

4.3職能承接互動機(jī)制尚不健全

由于行業(yè)協(xié)會更多地依賴于創(chuàng)建和發(fā)展的強(qiáng)制性制度變革，現(xiàn)在的行業(yè)協(xié)會的發(fā)展在伴隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的改革，當(dāng)行業(yè)協(xié)會與政府的關(guān)系處于不佳的狀態(tài)時(shí)就會限制行業(yè)自身的發(fā)。因此現(xiàn)在我國關(guān)于行業(yè)向政府反映意見的渠道雖然建立，但沒有很好運(yùn)作，一方面，行業(yè)協(xié)會反映的積極性不高;另一方面，政府部門對反映的問題重視程度也不夠。雙方交流互動的機(jī)制尚不健全。

5行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉(zhuǎn)移的建議

5.1健全行業(yè)協(xié)會的管理體制，清晰定位其職能

一個(gè)組織要想發(fā)展壯大，真正的發(fā)揮其職能，必須有法可依，這樣才能做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，有效的發(fā)揮其作用。我國目前沒有出臺專項(xiàng)的《協(xié)會法》，當(dāng)協(xié)會在運(yùn)作過程中產(chǎn)生問題時(shí)都是參照其他部門法中的相關(guān)法律法規(guī)，沒有做到專業(yè)性，因此制定專門的《協(xié)會法》勢在必行，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提議制定草案，用法律的手段來完善其體制，定位其職能，真正使行業(yè)協(xié)會在發(fā)揮作用時(shí)有法可依，使其職能的邊界清晰。讓行業(yè)協(xié)會在加強(qiáng)社會治理能力、推進(jìn)社會治理方式現(xiàn)代化的方面真正起到作用。

5.2提升行業(yè)協(xié)會綜合實(shí)力

行業(yè)協(xié)會的綜合實(shí)力決定其在社會治理中真正發(fā)揮的效應(yīng)。提升行業(yè)協(xié)會的綜合實(shí)力要從三個(gè)方面進(jìn)行：首先，在經(jīng)費(fèi)方面，行業(yè)協(xié)會作為社會組織，經(jīng)費(fèi)主要來自主管單位，一般情況下都非常少，這是其真正發(fā)揮作用的一個(gè)障礙。因此，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中明確其經(jīng)費(fèi)來源及數(shù)額，政府應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)撥款，使其在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)夯實(shí)的情況下平穩(wěn)運(yùn)作發(fā)揮職能。其次，每一個(gè)行業(yè)協(xié)會都有其行業(yè)的專業(yè)性，必須在透徹了解行業(yè)特性的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行管理，因此專業(yè)人才引進(jìn)也是重中之重。最后，相關(guān)人事主管部門應(yīng)當(dāng)建立健全人才引進(jìn)程序，使行業(yè)協(xié)會中真正有人做事，做專業(yè)的事。

5.3健全職能承接互動機(jī)制

政府在簡政放權(quán)的同時(shí)，行業(yè)協(xié)會履行起了其之前的一些職能，要想提高行業(yè)的協(xié)調(diào)能力，就要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會同政府的關(guān)系，通過加強(qiáng)協(xié)會與政府的溝通能夠?yàn)樾袠I(yè)的發(fā)展提供巨大的幫助，因此相關(guān)部門要建立健全相關(guān)的對接機(jī)制，使職能在轉(zhuǎn)變的過程中務(wù)必做到準(zhǔn)確，使其職能在承接過程中完整并且得到完善真正發(fā)揮作用。

行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移、參與社會管理，是全球性政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要內(nèi)容，是一個(gè)國家加強(qiáng)社會治理能力、推進(jìn)社會治理方式現(xiàn)代化的重要途徑，在提高政府行政效率、促進(jìn)行業(yè)協(xié)會規(guī)范發(fā)展方面具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

珠海市積極推動行業(yè)協(xié)會商會承接政府職能轉(zhuǎn)移，并借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，因地制宜，逐步展開，取得了初步成效。實(shí)踐表明，政府職能要“轉(zhuǎn)得出”、協(xié)會要“接得住”、承接職能要“用得好”是行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，三者是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的有機(jī)整體。因此，在行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移工作正處于破題擴(kuò)面的重要關(guān)頭，珠海市要盡快建立起行業(yè)協(xié)會商會的相應(yīng)管理法規(guī)和章程，明確政府、行業(yè)協(xié)會的活動邊界及其權(quán)責(zé)，為行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移提供法律依據(jù)，推行以法承接。同時(shí)，政府部門和行業(yè)協(xié)會要進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)新思路，大膽探索，有效解決“轉(zhuǎn)得出、接得住、用得好”的核心問題，才能夠提高行業(yè)協(xié)會承接政府職能轉(zhuǎn)移工作的能力，有效地促進(jìn)工作的開展。 積極探索創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會協(xié)同共治模式，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，實(shí)行行業(yè)自律，制定行規(guī)行約，強(qiáng)化其指導(dǎo)、服務(wù)、培訓(xùn)職能，負(fù)責(zé)資質(zhì)評定、誠信評比工作，承辦政府委托的和購買服務(wù)的事項(xiàng)。同時(shí)要發(fā)揮社會和公眾監(jiān)督作用。

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